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关于政府机构改革的几点思考
改革开放的近30年来，中国的经济和社会获得了快速的发展，社会经济结构、社会结构发生重大变化：公有制占据整个国家经济主体的经济结构发生了变化，形成了现在的公有制占据主导、非公有制经济迅速发生；过去的城乡二元制结构，也逐渐被打破，社会成员的结构由过去的工农兵，变成了现在各种社会身份、经济地位差异，企业主的出现、个体经营者的产生、独立职责者游离于社会任何组织的现象、没有任何职业且生活无保障的人员大量涌现，使社会经济结构、社会结构发生了彻底改变。
随着我国社会主义市场经济体制建立和发展，为了适应国内外的社会经济发展的需要，在推进政治体制改革、政府机构改革以及推进民主政治方面进行过不断的改革。一是撤销了适应计划经济体制的专业经济管理部门，调整了适应市场经济体制的政府职能定位和机构设置;二是在政企分开、政资分开、政社分开方面有明显的进展，强化了政府宏观管理、市场监管和公共服务职能;三是编制法制化加强，普遍实行“三定”方案;四是政务综合管理迈出了新步伐，如2003年组建的商务部;五是精简了机构和人员，提高了行政效率。仅就政府机构改革而言，改革开放后5次机构改革。
应当说，由于种种原因，政府职能的转换进程相对较为缓慢----来自各级权力机构的内部抵触，改革意味着利益的重新分配，一些机构不愿意既得利益受到改变和影响，想方设法找出各种理由阻止机构
的改变；传统的管理方式留下的习惯的思维与行为方式的惯性，驱使着各级机关自觉不自觉地沿袭过去的行政行为；社会中介发展缓慢，导致社会与民众自治能力的低下，一些中介应当承担的职责无法承担，给各级政府机关不放权留下了广泛的空间和充足的理由；市场经济发展起步较晚，社会经济结构、社会结构转变也相对起步较晚，为政府机构职能转换的缓慢，提供了一个社会经济和社会结构的理由；社会民众的自我管理能力与意识的缺失，使得我们社会中的多数人，缺乏自我管理的能力，也不具备相应的管理能力，有些问题不得不完全依赖和依靠政府管理，许多事情需要政府包办代替；当时的世界政治格局的变化，给我国带来的负面影响，如何坚持社会主义道路，需要我们澄清理由与实践中的许多问题，客观上也影响了我国政府体制、政府职责转换的进程等等。
因此，当我们回顾改革开放后的5次政府机构改革时却发现，它们无法应付社会经济结构、社会结构发生了彻底改变情况下新的挑战。因为它们有一个共同的特点，即都是一种“应急式”被动式的改革。1982年的机构改革增设了国家体制改革委员会，目的是要促进体制改革;以乡镇政府取代人民公社，是要巩固包产到户的成果。1988年国务院新设立特区办、版权局、专利局、环保局、技术监督局、进出口商品检验局，是要适应对外开放的需要;撤销国家经济委员会是要为各级财政和国有企业的承包铺平道路。1993年，将国家税务局升格为总局，新设立国家外汇管理局，是要为税制改革和汇率并轨奠定基础。1998年，强化经贸委的功能，组建劳动和社会保障部，是要加强应对亚洲金融危机和国内经济紧缩的能力。2003年，设立商务部是为了加入wto的需要，成立国资委是要进一步推进国有企业改革，推进乡镇机构改革是要减轻农民负担。正是由于这种“应急式”的改革，缺乏首尾一致的明确思路，机构是分还是合、是上规格还是降规格、单独设置还是内设于某一部门以及职能的配置等，都是服从于短期的政策目标，从而使一些根本性问题长期得不到解决。这些问题主要表现在：第一，职能转变没有得到根本解决，与“小政府、大服务”的新的社会需求不相适应。在渐进式和政府主导型的改革过程中，中国近30年的政府战略基本上是一个经济“赶超型”的战略，政府深深地介入了经济生活。它一方面促进了中国经济的持续高速发展，但也带来了严重的后果，出现了社会的非均衡发展，导致公共服务和公共物品的缺失。两大矛盾日益突出：一是经济快速增长同发展不平衡、资源环境约束的突出矛盾；二是广大社会成员公共需求的全面快速增长同公共服务不到位、公共产品短缺的突出矛盾。在2006年全国人大召开期间，代表们讨论的一个热点话题是所谓新时期的“三座大山”（即上学难、看病难和就业难）就是这种发展非均衡性的突出表现。也就是说，时至今日，政府职能转变仍然没有得到根本解决，政府管了很多不该管的事，而该管的事却没有管好。下面的数据可以较好地说明这一点。2002年我国人均gdp水平接近1000美元，与英国、瑞典、芬兰、丹麦、法国、德国等发达国家1960年的人均gdp相近，但该年我国社会保障支出水平占gdp的比重为7.15%，与发达国家1960年普遍在12.5%至20.5%之间的支出水平有较大差距，甚至低于当时人均gdp仅458美元的日本（8.0%）。另一则数据显示，我国社会保障占财政支出的比例不足15%，而在不少发达国家，如法国、丹麦、瑞典等国，其社会保障总支出占公共总支出的比重超过50%。国际经验说明，当一国人均gdp从1000美元向3000美元过渡时，也就是该国公共需求快速扩张时期，这一时期需要的是“小政府、大服务”，但根据零点研究咨询集团的调查显示，我国目前却存在“保障型公共产品总量短缺”，“文体娱乐等高层次需求的公共服务供给不足、服务水平不高”，“公共产品硬件供给不足”，“公共产品分配严重不均衡”几个突出问题。
第二，与第一点相联系的政府部门的权力过大。在长期的计划经济条件下所形成的高度集中的政府权力结构，把触角伸向了社会生活的方方面面，并通过政府部门对权力的分割而支配、控制着社会生活的各个领域，管了许多不该管，管不了，也管不好的事。尤其是在现行管理体制中，政府以国有资产所有者的身份去管理企业，造成了政府部门分兵把口行使企业董事会职能，特别是一些专业经济行政部门还直接充当大中型企业的“婆婆”，掌握着整个行业的企业管理大权。
在很多政府部门，集决策、执行和监督于一体，拥有过多的资源配置权力，由此造成部门主导的公共政策，部门利益凌驾于公共利益之上，进而导致公共政策的变形和被扭曲，甚至导致权力部门化、部门利益化、利益集团化。人们通常说的“跑步（部）前（钱）进”就是这种权力集中的一个注解。它会诱发创租和寻租活动，使腐败滋生和蔓延。某些政府部门或行业单位，凭借其行政特权通过合法与不合法的收费，甚至采取不正当的手段索、拿、卡、要，为本部门、本单位人员的消费而谋取经济收入。在市场经济条件下，由于部门利益与个人利益交织在一起，使得一些部门和单位追求自身利益的愿望更加强烈，加之政府机构庞大，财政供养人员不断增加，在财政经费不足的情况下，只有靠多收费来弥补经费不足，从而加剧了利益的部门化，形成了政府部门争吃企业饭的局面。近年来，一些矿难和安全事故的频繁发生，以及国家药监局集体腐败和其他管制失灵的事件不能不说与这种权力的集中有莫大的关联。最终必将损害公共利益，阻碍市场公平竞争环境的形成。
由于权力的部门化和利益的部门化，也引起了政策规制的部门化，把政策变成了维护本部门的权力、谋取本部门利益的手段，从而影响了政策系统协调功能的有效发挥。例如，有的部门为了谋求本部门的利益，制订出一些对本部门有利，而对别的部门甚至全局不利的政策，对企业、社会行使规制权力；有的部门对上级的政策采取为我所需的态度，搞“上有政策，下有对策”或只执行对己有利的政策，不执行对己不利的政策等等。
第三，与第
一、二点相联系的是横向部门划分过细，职能交叉严重。大多数西方国家内阁机构或组成部门的设置都很精干，除内阁办公室外，一般在12至19个之间。而我国现在的国务院组成部门却有28个，加上直属机构和办事机构等，共有66个机构部门。如农业管理方面，产前、产中、产后管理涉及14个部、委、局；在人力资源管理方面，劳动、人事、教育等部门职能交叉；在对外商投资、境外投资等方面，发改委负责项目核准，商务部负责企业设立及合同核准。其次，对于关系到大部分公众利益、问题日益突出的食品、安全、药品等监管领域，职能交叉的状况更为严重。如食品质检就由质检、工商、卫生、农业等多个部门参与管理。实际上，近年不论是宏观调控还是各类专项行动，决策部门多采用行政管理上“轰轰烈烈”的方式，十多个部门联合下文、联合行动已成常态，但最后往往互相推诿责任，谁都不负责。“权责不明，导致问责无门。”职能交叉导致的另一个后果是行政成本高，效率低下。2006年，我国财政的行政管理费为7571.05亿元，占政府财政支出的18.73％（不包括预算外行政事业费），占gdp的3.59％。世界各国行政管理支出占财政支出的比重平均为15.6％左右，高收入国家为9.5％左右。
党的十七大报告在部署行政管理体制改革中特别指出，要“加大机构整合力度，探索实行职能有机统一的大部门体制”，为行政管理体制改革指明了方向。就是在政府的部门设置中，将那些职能相近、业务范围趋同的事项相对集中，由一个部门统一管理，最大限度地避免政府职能交叉、政出多门、多头管理，从而提高行政效率，降低行政成本。
据了解，目前制约我国改革攻坚的主要因素是利益集团的掣肘和缺乏改革协调机制。决策、执行不分，大大强化了部门利益。政府机构改革应该实行决策、执行和监督分离。“大部制”改革的思路，必须厘清权力部门和执行部门关系。如公共财政预算权、人事权等权“回归”人大常委会，政府部门只管执行。把与政府性质及职能不相符的事务交给企事业单位和市场中介组织。凡是市场机制能够自行调节的事项，凡是行业组织通过自律能够解决的事项，除法律有规定的外，行政机关都不应干预。实行“大部制”，如能做到不是简单地把职能相近、业务雷同部门合并或拆减，而是对行政权力进行厘清并使其相互制约，形成良好的权力制衡与监督的运行机制，将是对我国行政管理体制改革在新的历史条件下适应市场经济发展的一个新举措。
第二篇：深化县级政府机构改革的对策思考深化县级政府机构改革的对策思考
按照“大部制”改革要求，全国各地正在启动实施市县级政府机构改革，这也是深化市县级行政管理体制的重大举措，是从体制机制上建设服务型政府的唯一途径，是解决一个拥有9亿农民的农业大国做大做强占国土总面积93％的县域经济重点出路。市县政府机构设置和职能定位关联着县域经济，连接着城市与农村，既承载着农村经济社会发展重担，又面临着城市经济冲击。为了做好这次县级政府改革，根据区域错综复杂的客观条件，有效增强市县政府执行国家宏观调控能力，正确定位政府职能、设置政府机构，近期笔者深入县级一些部门和单位作了专题调研，就发现的一些问题进行了深层次的研究思考。
一、县级政府机构改革背景和机构设置状况
“郡县治，天下安”。郡县制自秦大一统二千多年来，县作为我国行政区划中的一个基本单元，其设置始终保持了相对稳定，在地方政权组织中发挥着重要作用，成为整个社会发展稳定的“基石”。县级政权组织上承省市，下管基层乡镇，是宏观与微观的结合部，是理论与实践的载体，担负着县域经济社会发展和实现城乡一体化的重任，直接组织、宣传、践行党在农村各项路线方针政策，政权作用的发挥直接体现党在群众中的形象。随着社会的发展进步，县级政权的责任已经延伸到广大农村群众，所承担的责任越来越大，需要办的事情越来越多，地位和作用越来越重要。在经济转型和各类社会矛盾凸显期，县级政权组织如何正确处理好与省（市）、乡镇的关系，合理的界定其职能，建立精干、廉洁、高效的县级政权组织，直接关乎着生产力的发展，关乎着人民群众对政府的期盼。党的十七大提出：“加快行政管理体制改革，建设服务型政府。”为县级政府机构改革指明了方向。
以XX省商洛市XX县区为例，笔者调查了解到，县级政府先后经历了多次重大的调整与改革，始终按照“精简、统
一、效能”的原则，以转变政府职能为核心，以建设服务型政府为目标，目前县政府组成部门24个，分别是政府办、监察局、发计局、经贸局、教育局、科技局、民政局、公安局、司法局、审计局、财政局、人事和劳动社会保障局、城乡建设局、农业局、林业局、水利水土保持局、交通局、文化文物体育局、卫生局、计生局、统计局、扶贫开发局、国土资源局、环保局，其中，监察局与县纪委机关合署，国土资源局、环保局由市级垂直管理。县政府直属机构6个，分别是粮食局、信访局、乡企局、广电局、畜牧局、安监局，经济组织1个（县供销社）。同时，国税、地税、工商、质监、药监、电信、供电、金融等部门由省、市垂直管理。现在随着县级政府机构改革不断深入，职能定位更加合理，行政资源配置日趋科学，行政效能大大提高，政府的凝聚力、向心力日益增强，人民群众对县级人民政府的满意度得到普遍提高。
二、县级政府机构运行中存在的问题及成因
近年来，通过不断转变县级政府职能，加强县级政府自身建设，有效推动了县级政府机构改革进程。但随着新形势发展和内外部环境因素的影响，县级政府机构在实际运行中，与中、省已实施的“大部制”改革要求、与建设服务型政府需要还存在一定差距。主要表现是：
（一）垂直管理部门过多，县级政府职能不断被弱化。从财政管理体制看，一级政府一级财政，但由于承担县级税收征管任务的国税、地税部门上划省级垂直管理，县级政府无权安排税收计划，造XX县区级税收工作被动执行来自上级安排的局面，不利于提XX县区级政府组织税务征收的积极性。从人事管理制度看，垂直管理使得“双重领导”体制被打破，县级政府对上划部门的管理职能受到限制，担负守护耕地、保护环境、安全生产等工作主要领导责任的县级政府“一把手”，却对履行其相关职能的部门负责人缺乏有效的管理手段，形成了县级政府对部门监管上的“真空”，出现了“看得见的管不住，管得住的看不见”的怪现象，在一定程度上也容易滋生腐败。
（二）机构设置重叠交叉，政府职能得不到充分发挥。县级一些政府机构设置重叠、职能交叉，工作上多头管理，遇到责任相互推，碰到好处互不让。据了解，移民搬迁工作，发计局管生态移民、扶贫局管扶贫移民、民政局管因灾移民，上面的项目、资金可以说是撒了“胡椒面”，不利于县级政府整合项目、捆绑资金，集中财力为群众办大事、办实事；食品药品安全监管，行政许可在卫生局，执法监督在药监局，看似谁都管，实则无人管，出现了许可与监管“两张皮”现象；生产环节的质量技术规范工作，各行业、各部门都有各自的监督执法标准和执法队伍，造成了“政出多门、重复执法”的恶果。
（三）政府职能转变不彻底，越位、缺位、错位现象依然存在。县级一些政府部门思想不解放，思维不超前，官老爷思想严重，该作为的不作为，不该作为的乱作为，揽了许多“不该管、管不了、管不好”的事情。整体转为行业管理或事业单位的机构，有的还在不同程度上违法行使着行政执法职能；一些政府职能部门缺乏应有的宏观调控手段，习惯于沿用计划经济体制下的那一套，对企事业单位不是主动服务，而是使用粗暴简单的行政命令直接干预企事业发展。
（四）内设机构设置不够合理，部门机构运转受到一定影响。由于县级政府可分配使用的行政编制过少，部门难以做到“因事设立内设机构”，形成了下边一个内设机构要承担上级部门几个内设机构乃至几个部门的工作任务，导致部门职能交叉、运转不畅和忙闲不均等问题比较突出。此外，诸如卫生局等政府工作部门内部组建或挂靠了一些协会、学会、工会组织，其重大事项和活动基本由主管部门决定，缺乏应有的独立性、行业代表性，组织化、社会化程度进展十分缓慢，一定程度影响了政府机构改革的深入推进。
（五）人事编制管理权缺失，造成行政效能得不到有效提高。县级政府在机构管理上，因受条条框框的制约，对那些在经济发展中职能弱化的部门想撤撤不掉，想强化的无法加强；只能是有想法、没办法，不利用行政资源的合理配置。同时，由于受历史和客观等诸多因素影响，县级政府一些组成部门“退居二线”的领导不上班，转任为主任科员，系统（局）党委支部）书记、纪委书记、工会主席等一大堆按有关规定设置的干部，大量占用了部门行政编制，导致许多部门“官多兵少”或编制饱和，这种台帐上编制已满，实际上干事的却没有编制的“特殊问题”存在，在一定程度上影响了县级政府的执行力和公信力。
三、深化县级政府机构改革思路与对策
县级政府机构改革要取得新成效，必须坚持“精简、统
一、效能”原则，以建设服务型政府为目标，在保持改革政策连续性的基础上，结合历次改革中存在的突出问题，统筹规划，稳步实施，抓重点、攻难点，大力推进县级政府机构改革，以实现在职能转变中创XX县区级政府管理方式，在深化职能定位中解放生产力，在建设人民满意的政府中发展县域经济和各项社会事业。具体应着力做好五个方面：
（一）理顺上下管理关系，合理配置事权财权。县级政府机构改革不是单兵突进，涉及省（市）与县事权、财权的配置。可适度加快“强县扩权”改革步伐，推进“省直管县”体制，赋予县级政府更大的调控权和经济管理权。在新体制下，省和市在投资上要将原来“归口”下达项目资金计划，逐步改为“切块”下达给县级政府，以给予县级政府一定的资金分配调控权；将一些行政执法机构和直接为市场经济营造软环境和服务的机构管理权适度下放到县，赋予县级政府协调工商、质监、药监、税务、电信、供电、银行等中、省、市垂直管理部门的权力，促使这些部门更好地发挥职能作用。对列入县级政府组成部门的国土、环保，要按照权责对等的要求，下划县级政府管理；为防止“强县扩权”后出现新的地方保护、重复建设的抬头，可通过中省巡视制、行政监督、审计监督、目标责任制考核等手段，加大对县级政府行政行为的监督管理。
（二）进一步转变政府职能，提XX县区级政府执行力和公信力。在改革中，应按照“政事分开、政企分开、政资与市场中介组织分开”的要求，将县级政府的主要职能界定为“培育市场经济体系，加强社会管理，搞好环境整治，维护社会稳定”，将职责重点放到在县域内培育主导产业、建设重点工程项目、优化招商引资环境、加强社会治安管理、完善社会保障体系、维护社会公平正义、加大宏观调控等方面上来以逐步提XX县区级政府公共服务能力和社会管理水平。在研究县级政府职能配置、机构设置和人员编制时，要坚持因地制宜原则，综合考虑人口密度、地域面积、城镇化程度和地域差异等因素，充分尊重采纳县级政府提出的合理化建议意见，不搞“一刀切”，做到制定的改革方案切合实际，便于操作。对可由社会自我管理、自我调节、自我发展的工作职能，坚决下放给企业、事业单位或社会中介组织，走市场化和社会化道路。
（三）科学整合行政资源，实行大部门管理体制。改革时应将工作重点放在整合机构，探索职能有机统一的大部门体制上。可以考虑把县一级政府机构分为两类：一类是必设机构，主要行使监督管理职能，如公安、财政、审计等，实行上下对口；另一类是非必设机构，可不与省市对口设置，按照一件事情由一个部门负责的原则，把职能相同或比较相近的部门加以整合，归并成以一个部门为主管理的较大机构，如大安全监管体制、大农业服务体系、大交通管理体制和住房—城乡建设体系等，明确牵头部门、分清主次责任，着力解决职能交叉、权责不清等问题。
（四）有效规范机构设置，合理配备编制数额。改革时可结合省、市两级行政机关内设机构设置情况，进行科学合理规XX县区级政府部门内设机构，进一步将行政编制直接分配到部门内设机构，达到机构与编制、编制与岗位、岗位与人员相一致、相统一，实现机构与编制精细化管理，做到人员、岗位、编制的一一对应，使那些“退居二线”不上班的“领导”、转任为非领导职务主任科员和以各种理由不上班“一族”无“市场”，这样既达到上下级部门间纵向一致，又达到各县区间横向统一，以便于上级机关对下级部门的管理和考核。
（五）积极统筹协调，集中开展配套改革。改革是有成本的，推进县级政府行政机构改革，必须财政兜底，建立多层次、多途径分流富余人员的财政补偿机制。要妥善安置分流人员，合理使用党政人才，把政策性分流带来的影响降到最小，以保持社会大局稳定。还应对部门设置的纪检、工会和党组织，考虑按党政分设的要求，划归相应口管理，不占用部门行政编制。同时，还要与事业单位分类改革配套进行，以进一步优化事业单位人员结构，让富余分流人员积极投身到社会化、市场化的公益服务中去，以降低行政机构和事业单位运行成本，最终达到配套改革的目的。
第三篇：关于巩固政府机构改革成果的思考关于巩固政府机构改革成果的思考
政府机构改革是深化行政管理体制改革的重要组成部分。通过深化政府机构改革，着力解决制约经济社会发展的突出矛盾和问题，作为机构编制部门，要按照科学发展观的要求谋划、推进和检验机构编制工作，为加强党的执政能力建设，进一步推进政府职能转变、推动现代化建设进程、构建社会主义和谐社会提供机制保障。
一、政府机构改革的成果
xx区此次机构改革始终把转变政府职能放在首位，认真贯彻落实科学发展观根据政企分开、政事分开和精简、统
一、效能的原则以及中、省、市对机构改革的要求，精心组织、认真实施，取得了以下成果：
一是对政府各工作部门的机构设置进行了调研、撤并和整合。二是科学合理的配置了人员编制。三是对政府工作部门的职能进行了梳理与分类。四是建立和完善了相关制度，规范了机关工作程序，明确了每位工作人员的职责任务，促进了机关作风的转变，提高了机关工作效率。
二、机构改革成功的经验
机构改革能够顺利进行，主要得益于：
1、领导高度重视，部门通力协作。
2、严明纪律、统一思想。
3、立足实际，科学合理的分解编制。
4、树立长效意识，注重平时控编。
当前如何严格控制机构编制增长，巩固和扩大机构改革成果，防止反弹，是摆在我们机构编制管理部门面前的一项艰巨任务。
三、巩固机构改革成果的途径
机构改革取得的成绩来之不易，巩固机构改革的成果更是任重道远，在以后的工作中，必须做好以下几个方面：
1、强化对“三定”方案的贯彻落实和检查监督
认真开展机构改革监督检查和评估工作是巩固机构改革成果的有效手段。加强对各部门执行“三定”方案落实情况的监督检查，严格执行清理清退规定及机构改革人员分流政策，维护“三定”规定的严肃性和权威性。
2、继续深化干部人事制度改革
按照机构改革的总体要求，深化干部人事制度改革，要从有利于机关精兵简政，有利于提高行政工作效率，有利于建设一支高素质、专业化的机关工作人员队伍，有利于完善公务员制度，有利于机构改革顺利进行出发，优化机关工作人员结构，尽量使分流人员各尽所长，各得其所，更好地发挥作用。加强职业和岗位培训，开发人才资源，使分流人员更好地发挥作用。
3、进一步强化机构编制意识
一方面要大力宣传机构编制管理的有关政策法规、重要文件及国务院对机构编制管理的规定，使各级领导干部和群众增强机构编制意识，确立依法、依纪、依规管理机构编制的理念，提高他们对机构编制管理工作的认识；另一方面，要充分利用电视、广播、报纸等宣传媒体，多层次、多方位、多角度，大力宣传机构编制工作，使广大干部群众深入了解机构编制工作及机构改革的重大现实意义，从而主动参与改革，严格按机构编制管理权限和审批程序办事，确保机构编制管理工作沿着健康的方向发展。
4、严格执行机构编制管理制度
严格执行机构编制管理各项制度，是巩固机构改革成果的有力保证。
一是强化机构编制总量控制和管理规范。严格控制机构编制不合理增长，严格执行编制审核在先和控编通知单制度，严格实行集
2中统一管理制度。坚持机构设置实行“撤一建一”原则，编制实行总量控制、动态管理原则；努力做到四个“严控”，即严控机构、严控编制、严控职数、严控级别。
二是坚持机构编制实行“一支笔”审批制度，充分发挥编委会及编办的职能作用。凡涉及机关事业单位的职能调整、机构编制、职数级别的请示、报告和相关事项，党委、政府会议不直接研究，必须按程序先由编办受理。编办受理后认为符合规定和要求的，提交编委会会议审定。需提交党委常委会研究的，由编制部门汇报。坚决杜绝政出多门，防止机构编制再度膨胀，切实巩固机构改革成果。
三是严格机构编制工作纪律。认真贯彻机构编制省市两级审批制度，严格执行机构设置管理制度，机构设立、调整和撤并等事项必须严格按程序审批；严格编制使用和进人计划管理，新增人员必须在编制、职位空缺内，按照编制使用计划和进人计划开展录（聘）用、调（转）任等工作；严格编制实名制管理，确保单位实有人员与批准的编制、领导职数相对应；严格机构编制工作纪律，对违反规定的坚决查处并追究有关领导和人员责任。
5、建立健全机构编制部门与相关部门的协调配合约束机制完善机构编制管理与组织、人事管理、财政管理、社会保障管理等综合协调约束机制，是巩固机构改革成果的有力措施。财政、机构编制、组织人事部门应密切配合，各负其责。始终坚持机构编制是组织、人事和财政等部门办理有关手续的依据。机构编制部门负责审核人员编制和实有人数；人事部门负责审核工资标准和工资总额；财政部门严格按照机构编制部门核准的人员编制、实有人数和人事部门核准的工资标准、工资总额核发人员工资。
对未按审批程序和权限设立的机构，财政部门不得纳入政府预算范围、核拨经费，银行不得开设账户，劳动保障部门不得办理机
3关、事业单位社会保险。除国家和省市规定的政策性安置人员外，对超编进入的人员，组织、人事等部门不得办理进人手续，财政部门不得核拨工资，公安等部门不得办理户口迁移等手续。
7、建立健全机构编制管理的监督考核机制
一是协调有关部门参与机构编制监督检查工作，建立机构编制联合督察制度。对于一些重大机构编制工作，编办要主动协调纪检、组织、财政、人事等部门，进行专题督查。对违反原则、违反纪律、擅自增设机构、增加编制的单位领导人，要按照《机构编制违纪行为适用〈中国共产党纪律处分条例〉若干问题的解释》予以查处，以维护机构编制管理的严肃性。二是建立机构编制年度考核制度。将机构编制工作管理列入全区年度目标考核范围，把严格控制机构编制和人员增长作为考核各工作部门、各乡镇主要领导班子工作实绩的一项重要内容，进一步完善机构编制管理约束机制。
四、巩固政府机构改革成果存在的问题及建议
第四篇：大部制及地方政府机构改革的思考大部制及地方政府机构改革的思考
摘要。改革开放以来的六轮的机构改革，今天中国的政府机构与编制设置状况以及政府过程本身都已经发生了巨大的变化。在服务市场经济建设、机构改革思路、公务员规模控制、制度化和改革技术细节等方面取得了显著成绩。如何做好地方政府机构改革、党群机构改革、事业单位改革、公务员内部结构调整、政府过程完善和行政区划调整等都是当前中央及地方政府面临的问题与考验。因此，本文从大部制改革的本质及内涵开始，结合我国地方政府大部制改革的现状，并作思考。
关键词：大部制机构改革市场经济
改革开放以来，中国政府已经进行了六次大的机构改革。“政府机构改革”早已成为了中国社会中频繁出现的一个“关键词”，这反映了社会各界对政府机构改革问题的期待与关注。对30年6轮政府机构改革做全面而具体的分析，梳理问题，掌握规律，把握趋势，在切实转变政府职能和建设服务型政府的大背景下对推动政府机构改革迈向更具实质的阶段具有重要意义。
所谓大部制，是指将职能相同或相近的部门整合、归并为一个较大的部门，或者使相同相近的职能由一个部门管理为主，通过流程再造和机制创新，以减少机构重叠、职责交叉、多头管理、从而降低行政成本、增强政府履职能力的一种政府组织结构形式。党的十七大报告和十一届全国人大一次会议审议通过的《国务院机构改革方案》都特别提出要加大机构整合力度，探索实行职能有机统一的大部门体制，健全部门间协调配合机制。
一、我国改革开放以来政府机构改革的成就
一）政府机构改革的持续推进，使中国政府基本适应了社会主义市场经济体制建设的要求
虽然从表面来看每一次政府机构改革，都是为了适应经济体制改革的深入而提出的，机构改革的启动似乎也都是下一步经济体制改革的前奏，但实际上机构改革对经济体制改革的推动和保障作用十分突出。早在1986年，邓小平就对二者的关系有阐释，他提出不改革政治体制，就不能保障经济体制改革的成果，不能使经济体制改革继续前进。①从改革的实践看，政府方面不只是“适应”，而是有大量的主动作为。比如，1982年的政府机构改革，虽然没有触动高度集中的计划经济管理体制，政府职能也没有转变，但是它还是有效地控制了机构规模的膨胀，加快了干部队伍年轻化建设步伐，而且在废除领导干部职务终身制方面也发挥了重要作用。因此，每次政府机构改革基本上都是针对当时行政管理体制所面临的主要矛盾而进行的，或者是破除旧的经济体制遗留的政府机构利益，或者是建立适应新政府职能的机构，或者是主要解决人员膨胀问题等。应该说，基本上适应了这些年经济发展的需要。
（二）政府机构改革的思路逐渐明朗化，由被动调整变为了主动改革
从政府机构改革的历程来看，虽然改革在具体操作、细节上有反复，但改革①邓小平文选：第3卷[m].北京：人民出版社，1994：176-177.
的大方向是正确的，即转变政府职能是机构改革的关键。1993年以后这一思路更为明朗，并成为后续改革的基础。具体来看，1988年首次明确提出了“转变政府职能是机构改革的关键”的核心思路。1993年，建立社会主义市场经济体制成为了中国经济体制改革的目标，相应地，政府机构改革的目的是要适应建设社会主义市场经济体制的需要，进一步推动政府职能转变。1998年的机构改革，政府职能转变有了重大进展，其突出表现是撤销了几乎所有的工业专业经济部门。2003年政府机构改革，继续推动政府组织调整，同时深化国有资产管理体制改革，完善宏观调控体系，健全金融监管体制，推进流通体制改革，加强食品安全和安全生产监管体制建设，进一步转变政府职能。2008年初，在原有改革的基础上，为进一步深化行政管理体制改革，中央探索实行了大部门体制改革，着力解决机构重叠、职责交叉、政出多门等问题。政府机构改革的核心思路逐渐明朗化以后，机构改革才可能摆脱错误的舆论带来的政治压力，不再简单地把机构精简、人员裁撤作为机构改革成败的唯一标准，从而促使被动调整转变为主动改革。
（三）政府机构改革对于公务员规模的控制有显著作用近几年，在国内的学术界和舆论界兴起了一场关于中国的政府官员规模“大”还是“小”的讨论，关注的焦点是一组差异很大的“官民比”数据。虽然各类观点都存在，但是主流的看法仍然是“过大”，需要大幅精简。2008年大部门体制改革推动之初，中组部副部长张柏林建议，为改革能顺利进行、平稳过渡，编制不缩减。这一言论立刻引发了各方面的质疑。普通公众对官员规模“臃肿”的批评以及不断缩减的要求，主要是由于当前行政管理成本过高，挤压了政府在社会管理和公共服务方面的供给能力。从历次机构改革的实践来看，中央都把精简机构、裁减人员做为改革的首要目标，甚至做为衡量改革成效大小的标准。虽然这种简单的思维方式值得慎重考虑，但是在一定时期内又必须这么做，因此，从客观的效果来看，机构改革还是有效地抑制了公务员规模的快速扩张。据统计，1988年以后公务员规模快速增长的趋势得到了控制，扩张速度放缓，1992年到2002年，中国的公务员的绝对量只增加了约45万人，“官民比”基本稳定。应该说这与历次机构改革的精简努力有直接的关系。同时，持续精简的压力，促使政府公务员不断改进工作作风，提高工作效率，改善工作流程，也就促进了政府自身的建设。
（四）政府机构改革开始进入制度化阶段，改革成果逐步法制化我国传统上习惯于用政治和行政手段来推进政府机构改革。这样的方式固然比较便捷，纠纷较少，在一个阶段内改革的强度也很大，但是，改革中出现反复和回潮的问题也多。主要是因为改革没有达到制度化的水平，随意性过大。针对这一问题，近几次的机构改革中，中央已经开始有意识地推动制度化的尝试。比如1997年国务院出台了《国务院行政机构设置和编制管理条例》，2007年国务院又颁布了《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》，两者相配套，标志着中国政府的机构和编制管理步入法制化阶段。1998年开始在机构改革中出台“定职能、定机构、定编制”的“三定方案”，虽然它是由编制部门制定的，介于规范性文件和政策之间，但是仍然对国务院各部门的机构设置、人员编制有很强的规范作用。另外，作为行政组织法重要组成部分的《国家公务员法》也于2006年开始实施，自此公务员管理步入了法制轨道。这些方面都是使改革成果制度化的努力。
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（五）政府机构改革在努力坚持中国特色与合理吸收西方发达国家行政体制改革经验方面进行了有益的探索，积极但不冒进
政府机构改革的技术设计和细节很大程度上会关系到改革的成败。中国政府在这方面不仅大量地学习了其他国家的成熟经验，而且能立足于中国的现实国情，态度越来越务实，积累了大量的政治经验。比如，2008年初中央的政府机构改革，主要是参考了日本、英国等国家的已经比较成熟的大部门管理体制，但在部委的组建、合并上存在一定的保留或者余地。这样做，可以比较稳妥地解决推进改革与平衡一些历史遗留问题的关系，即成熟一个，调整一个，应该说是我国政治经验与智慧的结晶。②③同时，在即将推动的地方政府机构改革上，中央也明确表示，地方政府可以从实际出发，不搞“一刀切”，不设时间表。显然，与以往的几次机构改革整体推进思路相比，此次改革更加务实，更有助于降低改革的成本和风险。
二、我国地方政府推行大部制改革的现状与发展
（一）地方政府推行大部制改革现状——注重民生的服务型政府构建期
我国地方政府机构改革的大方向是实行大部制，实行大部制有利于深入落实科学发展观，有利于解决长期存在的职能过度交叉问题，有利于行政组织决策、执行、监督的分离，有利于降低行政成本，有利于转变政府直接进行经济干预和市场管理的传统做法。地方政府大部制改革应与持续的外力推动相结合，与进一步加强和完善监督体制相结合，与建立和健全法制相结合，与地方实际相结合，并采取自上而下的方式进行。
经过改革开放三十年来五轮的政府机构改革，我国基本建成了与市场经济相适应的行政管理体系。然而在新时期面对新情况，历史将更加重要的任务交给了行政管理体制改革。未来的行政管理体制改革，将成为全面深化改革和扩大对外开放的关键，我国的改革重心将逐步从市场经济体制改革转向行政管理体制改革，改革的焦点落到政府身上。政府机构改革的目的已不仅仅是为了适应社会主义市场经济发展的需要，而是朝着更高的目标，即通过政府自身的改革，充分发挥上层建筑对经济基础的能动作用，发挥政府在构建和谐社会中的主导作用。政府自身改革的成败关系重大、影响全局。胡锦涛书记在十七大报告中提出的“深化行政管理体制改革，建设服务型政府”寓意深刻。十七届二次全会议研究了深化行政管理体制改革问题，提出《关于深化行政管理体制改革的意见》2008年3月11日第十一届全国人民代表大会第一次会议通过的《国务院机构改革方案》拉开了新一轮行政管理体制改革的序幕，代表着新一轮的政府机构改革从中央层面正式、全面展开。从对前面机构改革的经验总结来看，这又是一轮从中央到地方自上而下的机构改革。
我国地方政府如：湖北随州大部制改革、深圳大部制改革、广东顺德大部制改革都是地方政府机构改革的典型案例，他们都是在顺应社会主义市场经济的前提下，有效的整合政府机构部门，提高了政府机构的工作效率，加大了对服务型政府的建设力度，提高政府透明度，进一步完善了公务员管理模式，提高政府机②周志忍.大部制溯源：英国改革历程的观察与思考[j].行政论坛，