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加强基层公安机关正规化建设的思考
基层公安机关是整个公安工作的根基，是公安机关全部战斗力的基础，也是党和政府形象展示的重要窗口。加强公安队伍正规化建设，必须以基层公安队伍的正规化建设为重点，以点带面，从而实现队伍正规化的整体推进。自2007年以来，全国公安机关以开展“三基”工程建设为契机，以加强队伍正规化建设为主线，继续狠抓《2004—2008年全国公安队伍正规化建设纲要》和《公安部关于加强基层所队正规化建设的意见》的贯彻落实，公安队伍正规化建设取得了显著成效。如何进一步深化公安机关正规化建设，建立公安机关正规化建设长效机制，成为各地公安机关面临的新的课题。在此，笔者结合县级公安机关的现状，就基层公安机关在推进队伍正规化建设中所遇到的问题谈几点体会。
一、推进基层公安队伍正规化建设中存在的问题及产生原因
（一）基层民警认识不一。一是概念模糊。有的民警片面地认为队伍正规化就是形成统一的标准、统一的要求和统一的操作模式。仅仅只是做一些表面功夫或形式，简单地概括为硬件设施或标识标牌的统一，外观整齐划一就行了。二是工作偏差。有些基层领导对队伍正规化建设大会小会强调，看似干劲很足，什么都往队伍正规化建设上套，什么都
往里面装，实行胡子眉毛一把抓，缺乏针对性，泛泛而谈，逐一解决不到位。三是责任心不强。有的民警从根源上思想认识不高，“为民行政”的工作责任心上不去，日常工作中未按法定程序和规范要求履职，有法不依，有令不行，“忽悠”群众的现象不同程度存在。有的民警得过且过，存在怕麻烦的思想，导致工作绩效低。
（二）基层执法监督机制不完善。一是一些民警的法制观念和群众观念淡薄。有的民警只经短期公安业务岗前培训仓促上岗，缺乏系统培训，执法经验欠缺，法律意识较低；有的民警对执法的规范性认识不足，在执法中存在不作为或滥作为等随意性，缺乏规范性。二是大量非警务活动牵扯了公安机关大量的警力和精力。在基层，警察成为政府部门屡试不爽的“万精油”，从征地拆迁、河道整治、纠纷调解、集体上访、群体性事件到计划生育等，以及配合国土、城管、环保、安监等政府其他职能部门的执法，民警都不得不被安排早早披挂上阵，甚至成为部分群众发泄不满的“替罪羊”，这些不仅牵制了基层公安机关大量的警力和精力，也在一定程度上影响了警民关系。三是不同程度受腐败丑恶现象的消极影响和侵蚀。在当前，基层公安机关借势“三基一化”工程东风，工作环境和待遇较以前有了很大飞跃。但不少民警总是通过横向和本地其他党政机关来比较自己的政治经济待遇，和其他地方公安机关比较自己的工作环境和经济收
入，得出“待遇不高，工作强度与待遇失衡”的判断，对民警的人生观、价值观构成了不小的冲击。四是缺乏强有力的监督制约机制。有些民警对内部执法监督检查的重要性缺乏足够的认识，抱有“只要大事不出，小事自己解决”的想法，在执法监督中存在临时性、应付性监督检查多而经常性监督检查少的现象。加上现有的监督制约措施与日常执法工作结合得不紧密，使监督措施未能有效渗透到各个执法环节中。
（三）民警个人素质参差不齐。一是民警素质存在结构性差异。由于民警在年龄结构、工作和社会阅历等方面的个体差异，使得当前基层公安民警队伍素质参差不齐。老民警有工作经验，老成持重，处理工作问题沉稳。但对计算机、网络等现代办公技术则接受较慢，明显跟不上公安信息化建设的进程和要求。新民警思维活跃、工作积极性高，接受现代信息技术快，但工作经验欠缺，尤其是群众工作的技能技巧差，处理问题简单粗糙。二是自我学习的积极性不高。随着公安体制改革的深入和社会治安形势的复杂化，对公安工作提出了许多新的更高的要求，对基层公安民警的素质要求不仅要有较高的专业水平，还要有较高的政治理论素养，才能有效履行好职能。据笔者了解，在派出所等基层所队中，部分民警学习时间比较少，看问题缺乏深度，在处理和解决一些具体问题时，往往是束手无策，更谈不上运筹帷握了。一些民警的学历通过培训是提高了，但学历与实际工作水平
不成正比，也由于自身“底气”的不足，在日常工作中，往往是只求过得去，不求“有功”，但求“无过”。这些都是知识水平和工作能力不够所引起的。三是警力编制跟不上社会发展的形势。10多年来，经济社会取得了迅猛发展，警务工作大幅增加，但编制增加较慢。因人少事多，公安民警普遍超负荷工作。在休工薪年假方面，90％以上的民警没有能够休息。超负荷的工作量，在很大程度上既影响了民警个人的身体健康，也影响了工作质量，工作中存在应付现象，这是一个重要原因。四是基层机关工作超负荷情况不容乐观。基层民警的工作量大、危险性高、责任重是大家的共识。由于警力不足，大部分民警都身兼多职，既要承担繁重的治安、刑事执法任务，又要担负大量的维稳调纠、基层基础工作、突发性事件处臵、警保卫和群众工作，特别是纠纷调解、各类“专项整治行动”以及非警务活动的大幅增多，让基层民警应接不暇、疲于奔命。笔者所在县局一天出警两三次或同时出兵两地甚至三地已是家常便饭，有时甚至无警可派。“上面千条线，下面一根针”，上级公安机关的所有工作部署，最后全部都落到基层民警身上。基层民警的工作强度大、职业风险大、待遇低、休息无保障，民警超负荷的付出、低待遇与一些单位少付出、高待遇形成的反差，使一部分民警心态失衡，产生潜在的不公平感，导致一些民警爱岗敬业精神淡化，工作积极性不高，“只求稳不进取”现象较普遍。
五是教育培训不紧贴实际。公安机关把“轮值轮训、战训合一”训练模式作为提升民警综合素质、增强队伍战斗力的主要措施来抓。特别是近年来，公安机关建立起省市县三级培训机制，但许多基层民警认为培训的针对性不强，前几年参加了培训，过几年再次参加培训还是现人讲现课培训的内容与基层现实中的执法执勤活动不相符或脱离实际，培训的形式单一，培训方式枯燥无味，民警参加培训的积极性不高，学训的效果不佳。
二、进一步加强基层公安机关正规化建设的思考笔者认为当前和今后一个时期基层公安队伍正规化建设建总体上应自上而下，以进一步完善正规化，长效机制为主线，强队伍、提素质、促规范，全力打造一支政治上靠得住、案件上破得了、战力上打得赢的现代化、信息化的公安队伍。
（一）抓住根源强学训。提高公安队伍素质最大的问题是学训内容和方式问题。一是强化政治，思想上靠得住。随着社会经济的转型，利益调整的加快，不仅给公安工作带来许多新情况、新问题，也给公安民警的思想上带来了新的冲击。对此我们不能等闲视之，必须打主动仗，通过政治课、忠诚教育，不断提高领导班子和公安民警的政治觉悟，确保党对公安工作的绝对领导，确保公安队伍对党忠诚、为党履职、为民履责的政治本色。二是强化学训，素质上过得硬。强化学训，是提高素质的快捷途径。各级公安培训中心、执
法监督部门和政工部门要建立长远的队伍教育培训规划和素质提升目标，加大培训经费投入，多组织调研课题和学训计划，深入基层调研，找出问题进行针对性的培训，使培训不流于形势，并着力抓好在职学训、离岗培训、岗前培训和“传帮带”的随岗培训，全面提高公安民警的综合素质。三是强化典型，引导上方向明。坚持以典型引路，把公安队伍中涌现出来的先进集体和模范人物及群体身上体现出来的精神品质提练出来，作为公安民警认同的理想目标、价值观念和道德准则。坚持抓先进促后进严格。管好后进这一头，按精细化进行定等，与政治、经济待遇切实挂钩，便之不能负面影响其他民警的积极性。通过管好两头，带动整个公安队伍建设齐头并进。[
（二）围绕核心抓执法。要把握好理性、平和、公正、文明执法这条生命线，就必须加强和改进公安执法工作，建立责任心强、专业水平高的执法队伍。一是加强法律和程序教育，增强民警执法责任意识。通过强化走出去、请进来，正反案例评析等多种形式的学训，经常性观摩一些有惨痛执法教训的专题片，大幅强化民警的执法责任感和严格执法的意识，进一步遏制民警在执法中搞“上有政策，下有对策”。二是形成明查暗访监督机制，增强执法透明度。将公安行政执法和程序等向社会公开，培养民警自觉接受人民监督的意识。同时，经常性不定期实地开展日常性明查暗访，特别是
要把初期群众报警是否登记录入这一问题根源抓实，狠抓黑案不放松。问责与政治、经济待遇挂钩，使之形成长效奖惩机制。进一步严格落实错案责任追究制，发挥内外部执法监督作用，增强执法公正性。三是严格执法，安抚民意从群众关心的热点问题抓起，下大力解决执法不公和贪脏枉法问题，坚决纠正违法办案和行政管理中不作为、乱作为和消极作为问题，树立公安机关良好形象。
（三）完善制度抓改革。从上至下，应大力完善更新内部管理制度，强化制度管警，用制度提高工作绩效，用制度提高工作质量，用制度纯洁公安队伍。一是整章立制抓纪律。纪律是执行路线的保证。公安机关的性质和特点决定了必须建立警令畅通、作风文明、纪律严明的公安队伍，要进一步强化和建立警令执行问责制，确保警令畅通；要进一步健全学训奖惩制度，促进学习；要进一步健全反腐倡廉、内部审计制度，强化执行力；要进一步健全对单位综合考评和对民警个人的精细化考核机制，提高工作绩效；要进一步健全执法办案，考核监督机制，强化责任意识等。二是抓好人事制度的改革，完善用人机制，本着公开、公平、竟争、择优的原则招录和任用人民警察，严把进口关，疏通出口。坚决打破“能进不能出，能上不能下，干好干坏一个样”的传统，摒弃论资排辈、任人唯亲的用人机制，自上而下消除用人中的不正之风，确保政治、经济待遇与基层综合考评结果切实
挂钩，在公安机关上下形成“能上能下，能官能民”的良好大格局。二是加大基层警务运行机制的改革。在警力编制增加和分配上大力向基层公安机关倾斜，尤其是所队名额要与辖区和工作复杂程度基本匹配。同时，县级公安机关可探讨向党委政府争取支持，将乡镇一些干部调拨给基层派出所管理使用，协助派出所开展一些诸如社区警务、流动人口、出租屋管理、行业场所管理、纠纷调解等非执法性工作，以弥补警力不足，遏制工作“花架子”和“弄虚作假”现象。三是改革工作模式提高服务水平。通过进一步改革公安行政管理体制，取消不适应时代发展要求的有关限制性改革政策审批项目和收费项目，进一步探讨实行审批与收费“两条线”，强化行政管理透明化、人性化、质量效能化的工作运行机制。加强窗口警种的服务培训和服务评比，完善便民利民措施，简化办事程序。
（四）围绕科技强警抓实保障。警务保障的落实在模式上可将其纳入综合考评体系，促进落实力度，从而进一步凝聚警心，提高工作绩效。一是加强科技信息工程建设。在科技日新月异、信息化革命的大潮中，公安机关仍沿袭传统的人海战术已难以适应时代发展要求，战斗力和工作绩效得不到根本提高，必须加大科技信息装备的投入，加大易损耗型装备的更新，实现由手工型公安向数字型和信息化公安转变、由人力密集型向科技密集型转变，由数量规模型向质量
效能转变的“三个转变”。二是丰富警营文化。可进一步强化基层公安机关工会组织、基层党组织的作用，每年适度核出一定比例的经费。在工作之余组织一些文体比赛，活跃警营文化，缓解民警平时工作压力，增进同事间的友谊和凝聚力，促进工作间的团结协作。三是抓实从优待警。政治上要自上而下对那些“老黄牛”、“老基层”民警、“超负荷运转”民警高看一等，厚爱一层，想方设法切实解决他们的职级待遇。经济上要进一步解决好基层公安民警的社保、住房公积金、医保和各类福利、执勤补贴等政策性待遇。组织上要多方创造和用足政策，尽量解决好民警的家属就业、子女就学等警心工程，使基层民警真正切身感受到组织的“严”和“爱”，增强抵御腐败现象的后劲，“放下袍袱、开动机器”，全心全意、清正廉洁地为党履职、为民服务。
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