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论环境影响评价中公众参与存在的问题与对策
文章标题：论环境影响评价中公众参与存在的问题与对策
摘要。公众参与是环境影响评价工作的重要组成部分。本文简要概述了公众参与的涵义、意义和参与形式，针对公众参与过程中存在的问题提出了解决对策。
关键词：公众参与建设项目环境影响评价
公众参与是环境影响评价中的一个重要内容，它是项目方或环境工作组与公众之间的一种双向交流。为使项目被公众充分认可并提高环境效益和经济效益，建设项目所在地居民、企事业单位及社会团体参与建设项目的论证与监督管理，对建设项目的初期环境可行性论证和建设与生产过程中周围地区的环境状况进行直观评价和监督管理，这种过程和行为就称作“公众参与”[1]。公众参与的发展程度，直接体现一个国家环境意识的发展程度，体现着一个国家民主进程和政治文明发育的程度。
1建设项目环境影响评价中公众参与的意义
建设项目环境影响评价是一个为政府决策行为提供科学依据的过程，鼓励和支持公众参与可使社会各方面的利益和主张在决策过程中得到比较充分的考虑。注重收集并认真听取项目建设地周边的公众的意见，将有利于有关部门和单位在环评中更全面的认识被评价对象所处的环境状况，及时发现潜在环境问题。同时根据公众反馈的信息，可以改进项目设计，减少或避免环境事故产生的可能性，进一步提高项目的社会可接受性和环境合理性。公众全过程参与建设项目环境影响评价，能够充分调动他们的积极性和创造性，从而大大提高人们的环境意识。
2公众参与的形式
《环境影响评价法》第二十一条规定。“除国家规定需要保密的情形外，对环境可能造成重大影响，应当编制环境影响评价报告书的建设项目，建设单位应当在报批建设项目环境影响评价报告书前，举行论证会、听证会，或者采取其他形式，征求有关单位、专家和公众的意见。”
我国目前采用的形式有。媒体公布、社会调查及问卷调查、听证会等。
（1）媒体公布
通过新闻媒介（报纸、电台、电视、网络）公布拟建项目的基础信息以及获取详细信息，参与项目讨论的方式，让普通百姓享有知情权，这种做法不但增加了政府机构办事的透明度，又能观察公众反应，有效开展公众参与。采取一种或多种方式发布信息公告、公开环境影响评价报告书的简本，将是建设项目环境影响评价工作的必备环节。
（2）社会调查及问卷调查
社会调查及问卷调查是目前最常采用的意见调查方式，它的优点在于其经济性，能用较少的费用直接征询大范围人群的意见；缺点如问卷设计不科学、随意性强等。对问卷的设计必须实行规范化，内容应包括拟建项目基本情况，可能产生的环境影响，带来的环境问题及所采取的主要污染防治措施，可能的替代方案等。调查一定要按统计学规范进行，样本容量要足够大，对样本人群的选择一定要在直接相关者和间接相关者间确定比例，理论上以直接相关者为主。每份问卷都有编号和姓名等信息，便于以后的专业统计过程和监督，问卷必须存根以备审查[2]。
（3）听证会
对影响范围大、公众较为关注的项目进行环境影响评价时，公众参可使用听证会的形式。听证会既应包括信息公开，即项目方向公众介绍项目情况，政府、专家等向公众提供法律和专业知识咨询，也应包括公众和政府、环评单位、专家等之间的意见交流，而不是公众被动的接受信息过程，会议记录可保存以备审查。听证会的缺点为参加人数少并且费用较大。
3公众参与环评存在的问题
20xx年《中华人民共和国环境影响评价法》的颁布促进了我国建设项目环境影响评价过程的公众参与，但公众参与仍然存在一些问题，具体如下：
（1）信息公开不充分、不及时
我国建设项目的有关内容一般事先不向公众发布，报告书亦不公开，只在环评过程中发放问卷或个别走访收集一些公众意见，有时将专家意见、地方行政部门的意见作为公众意见[3]。导致公众对项目不了解或对项目的有关信息掌握的不够准确，无法有效参与。
（2）公众参与机制不健全
我国《环境影响评价法》仅规定了公众参与环境影响评价的形式，如论证会、听证会等，而对论证会、听证会的具体程序未做出具体规定，这对公众参与环境影响评价的权利的行使是不利的，也不利于项目方与公众之间的双向交流。
（3）公众参与时段局限
在我国公众参与只是在编制环评大纲及评审阶段和环评报告书的编制及评审阶段进行。而在这些阶段以外的过程中，由于环评编制人员对当地客观情况的不熟悉，会导致许多问题使环境影响评价成为一种“精英评价”，并不具有很好的代表性。
（4）不注重对公众意见的处理
目前，环境影响报告书中对公众意见分析整理的做法，基本上是把公众意见统计归纳列入表格，并简单论环境影响评价中公众参与存在的问题与对策第2页
阐述，缺乏对统计归纳进行客观公正的分析论述，以及陈述水平上的辨证分析。这种方法对公众意见的处理过于草率、简单和形式化，完全成为只为满足程序要求而进行的象征性行为，致使公众意见被形式化处理，造成规划部门或建设单位“只听取、不采纳”的状况。
（5）公众参与环境影响评价的救济措施不完善
我国《环境影响评价法》对公众参与受到侵害如何救济、建设单位不考虑公众意见应当承担何种法律责任、建设单位不组织公众参与环境影响评价的法律后果以及其他妨碍公众参与环境影响评价的制裁措施都没有涉及。这些使公众参与环境影响评价没有司法救济制度作保障，不利于公众环境参与权的行使。
（6）公众参与的意识不强
由于公众的环境意识不强，不会或不愿意主动参与对自己可能造成切身利益损害的建设项目的环境影响评价工作。有时，即使出于某种原因参加了，也是为了应付。
4解决对策
针对公众参与存在的各种问题，借鉴世界各国环境影响评价中公众参与的先进经验，结合我国的具体国情，笔者认为可采取以下对策：
（1）广泛而深入的进行信息公开
有效的信息公开是公众参与环境影响评价的第一步骤和先决条件。只有让公众及时、清楚地了解拟建项目的概况以及潜在的有利和不利影响，公众参与才能有效的开展。信息公开可通过报纸、广播、电视、网络以及新闻发布会等形式进行。
（2）程序化公众参与环境影响评价的形式
公正而合理的程序设计是公众参与权利得以实现的保障，应从法律层面程序化公众参与环境影响评价的形式，对公众参与论证会、听证会的具体程序做出规定，以利于法律的具体实施，确保公众参与不流于形式。
（3）全过程贯穿公众参与
目前在一些发达国家，公众参与项目是从立项到最后的环境评价的全过程，取得了较好的效果[4]。我国可与国际接轨，将公众参与贯穿到环境影响评价全过程，即从建设项目立项、环境影响评价、建设项目的施工建设、竣工验收到工程正式投入生产运营后全过程实施公众参与，使公众真正融合于环境影响评价过程中。
（4）进一步重视对公众意见的处理
要使公众参与真正发挥作用，就要认真对待公众反馈的意见。对公众意见应进行综合全面的整理和分析，有针对性的吸取或采纳公众提出的合理的、有建议性的意见，研究和制定出相应的解决对策，并采取污染防治措施。对公众意见所作的处理的说明，不仅要报送环境影响评价审查组织，还应向公众公开，以便公众监督[5]。
（5）强化公众参与环境影响评价的司法保障
为使公众参与的权利得到有效的司法保障，法律应当规定。对于公众参与权受到侵害以及没有接受公众参与的建设项目，公众可以向法院起诉，要求法院给予制约，以保证环境影响评价过程中公众参与的权利得到切实的保障。
（6）加强宣传，强化公众参与意识
培养公众的参与意识是一个长期的过程，并与他们的法制观念、思想文化素质等有紧密联系。应通过多渠道的广泛宣传让公众掌握环境保护科学知识，了解环境问题的紧迫性、严重性，了解自身的环境权益，增强主人翁意识，主动地参与到环境影响评价中来。
5结语
公众参与是环境影响评价中不可缺少的内容和程序。实践已经证明，在环境影响评价过程中实施公众参与，可以提高评价的有效性，并在公众参与的活动中提高全民族的环境保护意识，进一步促进环境影响评价工作的完善。尽管我国环评中的公众参与还存在一些问题，但应深入研究，不断总结，努力发展适合我国国情的公众参与。
参考文献
[1]郑春宏，沈林玲等。环境影响评价中公众参与的问题与对策[j]。环境科学与管理，20xx，31（5）：1-3
[2]宋国君，黎思亮。论中国环境影响评价中公众参与的一般模式[j]。环境污染与防治，20xx，28（4）：283-287
[3]孙宏瑞，康云。环境影响评价公众参与的若干问题[j]，环境与可持续发展，20xx（5），28-30
[4]黄一绥，邱健斌。美国环境影响评价中的公众参与及其借鉴[j]。福建地理，20xx，21（2）：113-115
[5]邵道萍。论我国环境影响评价制度中公众参与机制的完善[j]。兰州学刊，20xx（2）：184-186
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