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公益性墓地的几点思考(精)
建立农村
公益性墓地的几点思考周延平
农村实行殡葬改革主要有三大任务：一是积极推行火化.改革遗体处理办法;二是制止乱埋乱葬充分节约土地资源：三是革除丧葬陋俗树立文明节俭新风。这三项任务落实好了殡葬改革就达到了预期的效果。当前在农村许多地方推行火化的改革已取得了较大的成绩但与之相应的另两项改革显得相对滞后.尤其是乱埋乱葬的现象还相当普遍使得殡葬改革的成果大打折扣。如何解决这一问题，笔者认为.在农村普遍建立公益性墓地.是目前制止乱埋乱葬现象的一种较为现实的途径。为此.本文拟对此作些思考。
一、关于对农村公益性墓地的认识问题
1、农村公益性墓地是社会公益事业。农村公益性墓地.是乡村为农村村民提供骨灰安葬的公共设施.是相对于城镇经营性公墓而言的另一种公墓。其主要特征有三：一是具有社会公益性质。农村公益性墓地属社会公益事业.它服务于当地村民，为村民无偿提供骨灰安葬服务。《殡葬管理条例》规定：“农村的公益性墓地不得对村民以外的其他人员提供墓穴用地。“因此它不能实行对外开放和经营。二是具有非经营性质。与城镇经营性公墓相比它不能实行有偿服务.不属于第三产业.不具有营利性。考虑到农村公益性墓地的建设投入问题如果确需收费也仅限于收取成本费和低廉的管理费而不是以营利为目的。三是建设的主体是乡村。城镇经营性公墓一般由殡葬事业单位兴建或与有条件的单位联办而农村公益性墓地多以村为单位建立.由群众自我管理、自我服务。
2、农村公益性墓地是现阶段殡葬改
革的一种发展方向。农村公益性墓地最早由旧社会的“义地‘’，俗称“乱葬岗’‘演变而来。新中国成立后党和政府大力提倡墓葬改革“号召迁移、清理、平毁一家一户乱埋乱葬的坟墓，划定墓地建立乡村公墓。随着社会的发展和殡葬改革工作的不断深入，农村公益性墓地在一些地方有了较大的发展，既较好地解决了农村死有所葬的问题，促进了农村的殡葬改革还净化了社会风气，同时也易于为广大群众所接受。所以民政部曾认定这是殡葬改革的一种发展方向。笔者认为面对当前的农村实际面对受千百年来“入土为安”传统思想影响的中国农民，这不失为一种暂时性和过渡性的措施。当然根据我国人多地少的国情，从长远看.无论何种公墓都不是殡葬改革的最终方向这种利用公墓处理骨灰的方式最终将被更加文明、进步、科学的方式所代替。
3、农村公益性墓地是推进农村殡葬
改革的重要载体。农村公益性墓地是社会发展到一定阶段的产物.也是农村社会公共设施的重要组成部分。由于丧葬是一种传统、民俗因此它的存在本身具有
一定的稳定性、传承性和合理性就目前来看还将持续相当一段时间。假如把医院的产房比作生命的起点，把少年、青年、中年、老年视为生命之旅的各个骤站.那么陵园和墓地则是人生的终点站和归宿。让死者得到安息，让后人得到精神安慰和寄托，必然要求有一个承接的载体。农村公益性墓地的出现.正好找到了殡葬改革与人们寄托感情的结合点.因而较好地解决了农村乱埋乱葬这种有碍观瞻、大煞风景的行为.同时也满足了生活水平提高后村民的社会消费需求.更重要的是有效地节约了土地资源，促进和推动了农村殡葬改革的不断向前发展。
二、关于农村公益性墓地的建设问题
早在1992年，民政部在印发的《全国土葬改革工作“八五’‘计划和今后十年规划》中就指出到本世纪末全国村级公益性公墓的普及率要达到印%。然而.由于种种原因.这个工作目标至今未能达到，在农村乱埋乱葬的现象仍相当严重。农村公益性墓地是适应殡葬改革、制止乱埋乱葬的有效方法因此.各地应对此引起高度重视，下决心解决好公益性墓地建设当中存在的困难和问题.把它作为推行火葬的一项配套工程来抓以适应社会发展的要求。
1‘搞好规划选址。搞好规划选址是建立农村公益性墓地的首要问题，也是区别于以往乱葬岗的重要标志。受传统风水理论的影响.无论是王公贵族还是平民百姓.对墓地的选址历来十分讲究.总要请风水先生查看地形、地势、山水走向以求避祸得福，子孙兴旺。这种传统习俗及做法从理论上讲是荒谬的，但在现实中却占有很大的市场。因此在对农村公益性墓地进行规划选址时首先应严格遵守国家的有关法律、法规及政策.服从当地的城镇建设规划.同时也应综合考虑当地的宗教信仰.风俗习惯、经济条件等诸多因素。为使乡村建立的公益性墓地得到当地村民的普遍认可，还应考虑以下几个方面一是以保护自然环境和生态环境为前
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提，顺应自然条件因地制宜.减少建设成本和资金投入：二是应考虑交通的便利：三是良好的地型和朝向，良好的地质条件.按人口比有足够规模但不造成浪费的土地面积：四是考虑当地的气候条件建造良好的排水系统，确保绿化的种植和养护。
2、注重布局设计。墓区的布局设计效果如何，直接影响着墓地的整体形象和村民能否认同并支持配合。以往有些地方建立的农村公益性墓地村民之所以不愿意将骨灰安葬于此，其主要原因有两点：一是规划选址时只强调要利用荒山瘩地而忽视了综合因素的考虑.村民认同程度低;二是墓地缺乏科学的布局和设计，只是划定一块山地，无规划乱建墓穴.形成乱埋乱葬的新坟场久而久之使得乱埋乱葬重又反弹。笔者认为农村公益性墓地尽管不能同城镇经营性公墓一样高标准、高起点设计和建设，但其基本形式是可以仿效的。即结合周围环境，因地制宜地
进行有个性、有特色的设计.在严格按规定控制墓穴占地面积的基础上，做到整齐划
一、错落有致，搞好绿化美化.集祭扫功
能和园林功能于一体，追求墓区的整体美，使墓地巧妙地掩映在绿色之中尽量减少凄凉的气氛和视觉上的污染。这也是农村公益性墓地区别于以往乱葬岗的一个重要特征。
3、加大资金投入。资金问题是制约农村公益性墓地发展的突出问题。农村税费改革后，各地村级财政转移支付资金都极其有限.根本无力用于兴办公益事业。有些乡村虽早有计划建立公益性墓地.但苦于缺乏启动资金只能作罢。笔者认为，筹集建设资金，可采取“两个一点“的办法来解决：一是政府扶持。对动工兴建农村公益性墓地的乡村，政府应通过各种渠道筹集一定的资金给予适当的扶持.同时，林业、国土、规划、水保等有关部门，对这项工作应大开绿灯，大力支持简化办事程序.免收有关费用从政策上进行优惠和扶持：二是村民自筹。农村公益性墓地是服务于当地村民的公共设施，属村级公益事业，可通过村民会议或村民代表会议进行“一事一议‘’向当地村民筹集部分建设资金。两个方面所筹集的资金，主要用于征地补偿和墓区基础设施建设.对墓具的投入可向今后使用的村民以成本价收回。通过资金滚动式运作的办法，使墓区建设分步到位、逐步发展。
4、严格审批手续。《公墓管理暂行办法》规定：建立公益性公墓由村民委员会提出申请，报县级民政部门批准。报批时.需提交下列材料：建立公墓的申请报告;城乡建设、土地管理部门的审查意见：建立公墓的可行性报告：其他有关材料。这一规定虽然明确了审查和审批的部门，但对审查审批的有关原则、具体要求缺乏明确的规定。笔者在实际工作中就曾遇到这样的尴尬：村委会上报的审批材料送至有关部门审查时，有关部门以上级主管部门没有此类明文规定而拒绝签署审查意见;个别村为达到占有某块山地的目的，竟以建立公益性墓地的名义上报数十倍于用地需要的审批手续等等。这些问题的出现，说明我们的政策法规尚未配套，需要进一步明确、完善和规范.民政部门作为公墓
的主管部门一定要严格把关.按照法律法规的要求，切实履行好自己的职责。
三、关于农村公益性墓地的管理问题加强对农村公益性墓地建设的管理.是保证殡葬改革深入进行的必要措施。能不能把公益性基地建设好、管理好、运作好.还有几个问题需要解决。
1、明确管理主体。过去有些地方虽
然也投资兴建了一些农村公益性墓地，但建起来后存在入墓率低、无人管理、任其荒废消失的现象。究其原因，主要是墓地建设大多是政府行为，缺乏村民群众的支持、配合和参与，同时没有确定专门的管理机构及人员。既然农村公益
性墓地是村民自我管理、自我服务的公益事业和公共设施笔者认为，最佳方法是由村委会牵头组织建立，由村红白事理事会这个基层群众自治组织进行管理。建立前，由村委会负责组织召集村民会议或村民代表会议，统一广大村民的思想和认识.调动他们的积极性.并专题研究资金筹集、管理方案及村规民约等：建立后，由村红白事理事会负责进行具体运作和管理。这样.就能保证公益性墓地健康良性发展，杜绝虎头蛇尾现象的发生。
2、确立运作方式。受经济条件的限制，在现阶段无论是政府还是村委会，都拿不出足够的资金投入农村公益性墓地建设同时人口的死亡也是有一定规律和比率的。基于此.在建立农村公益性墓地时，应坚持循序渐进、逐步完善的原则，做到规划一块、建设一块、利用一块，将所收回的先期投入成本再发展一块.以充分发挥资金的滚动使用效益。笔者认为.这种运作方式是一种较为理想的发展模式.但它需要村委会和村红白事理事会成员照章操作，以认真负贵的态度把工作做细做实。
3、强化内部管理。“没有规矩.不成
方圆。“建立农村公益性墓地同样需要制定切实可行的规章制度作保证。首先要认真遵守公墓内部管理的基本要求。严格限制墓穴占地和使用年限规定坚决杜绝多给钱就可以不加限制地造大墓的做法。
其次要注意墓地建设质量。为满足村民的需要r避免因墓质量出现纠纷，要注意挑选合格的墓具材料.安装时严格按照标价规程并签订必要的有关合同。第三要加强对墓区的管护。每个公益性墓地都应指定专门的管理人员具体负责.对花草树木及时打药、修剪、浇水，出现洪涝灾害时及时排水，每天对墓区进行巡查并注意防火防盗.人员工资可收取适当的管理费来解决。第四，要加强财务管理和监督。农村公益性墓地的建设资金尽管数额不大但同样需要建立财务账目，如实反映资金流动去向，随时接受村民群众的监督，真正做到阳光作业.以取信于民。（作者单位：江西有XX县区民政局）
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