跨行政区域检察院管辖案件范围.docx

一、问题的提出 　　
　　为排除对审判工作和检察工作的干扰、保障法院和检察院依法独立公正行使职权，党的十八届四中全会提出，“探索设立跨行政区划的人民法院和人民检察院，办理跨地区案件”，构建普通案件在行政区划法院审理、特殊案件在跨行政区划法院审理的诉讼格局[1]。贯彻落实这项任务，需要进行科学的整体设计，确保做到布局合理、定位清晰。确定跨行政区划法院、检察院如何设置，首先需要明确它管辖哪些案件。在此基础上，才能确定其结构与布局。关于跨行政区划法院的案件管辖，习近平总书记在四中全会决定的说明中讲得比较具体。跨行政区划检察院应当管辖哪些案件，四中全会文件中并未提及。
　　2014年12月2日，中央全面深化改革领导小组第七次会议审议通过了《设立跨行政区划人民法院、人民检察院试点方案》，建议根据会议讨论情况进一步修改完善后按程序报批实施。12月28日，依托上海铁路运输检察分院设立，跨行政区划管辖案件的上海市检察院第三分院挂牌。12月30日，跨行政区划管辖案件的北京市检察院第四分院依托北京铁路运输检察分院挂牌成立。二者在案件管辖范围方面具有明显差异[2]（见下表）。
　　北京、上海跨行政区划检察分院案件管辖对照表
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　　│北京市检察院四分院管辖范围　　　　│上海市检察院三分院管辖范围　　　　│
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　　│北京第四中级法院管辖的行政诉讼监督案│上海第三中级法院管辖的行政诉讼监督案│
　　│件　　　　　　　　　　　　│件　　　　　　　　　　　　│
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　　│北京第四中级法院管辖的跨地区重大民商│上海第三中级法院管辖的跨地区重大民商│
　　│事监督案件　　　　　　　　　│事监督案件　　　　　　　　　│
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　　│北京知识产权法院管辖的知识产权类诉讼│上海知识产权法院管辖的知识产权类诉讼│
　　│监督案件　　　　　　　　　　│监督案件　　　　　　　　　　│
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　　│　　　　　　　　　　　　│上海海事法院管辖的海事诉讼监督案件　│
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　　│北京市检察院指定管辖的跨地区重大职务│上级检察院指定管辖的跨地区重大职务犯│
　　│犯罪案件及关联案件　　　　　　│罪案件　　　　　　　　　　│
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　　│应由中级法院管辖的环境资源保护和食品│跨地区的重大环境资源保护和重大食品药│
　　│药品安全刑事一审案件，以及北京市检察│品安全刑事案件　　　　　　　　│
　　│院指定管辖的其他跨地区重大环境资源保│　　　　　　　　　　　　│
　　│护和重大食品药品安全刑事一审案件　　│　　　　　　　　　　　　│
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　　│应由中级法院管辖的发生在民航、公交、│民航、水运所属公安机关侦查的重大刑事│
　　│水运领域并由其所属公安机关侦查的刑事│案件、海关所属公安机关侦查的刑事案件│
　　│一审案件；海关所属公安机关侦查的刑事│　　　　　　　　　　　　│
　　│一审案件　　　　　　　　　　│　　　　　　　　　　　　│
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　　│北京市检察院指定管辖的其他重大案件　│上级检察院指定管辖的其他重大案件　　│
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　　│北京市检察院铁路运输检察分院原来管辖│上海市检察院铁路运输分院原来管辖的涉│
　　│的涉铁路运输案件　　　　　　　│铁路运输、轨道交通案件　　　　　│
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　　此次选择上海、北京进行跨行政区划人民法院、人民检察院试点，意图避免与现行组织法相冲突，确保改革试点依法进行。但是，北京、上海在辖区面积、检察分院辖区等方面都不具有典型性。明晰的管辖规则既是建设公正高效权威的司法制度的需要，也是公民、组织行使诉讼权利的重要前提。设立跨行政区划的人民检察院，必须建立统一的案件管辖制度。本文拟从检察案件特点、跨行政区划检察院与行政区划院合理分工等角度分析探讨可适用于全国各地的跨行政区划检察院案件管辖规则。
　　二、设计跨行政区划检察院案件管辖的考量因素
　　在现有行政区划检察院系统已经实现检察职能全覆盖的基础上探索设立跨行政区划检察院办理“特殊案件”，并不需要建立一套与行政区划检察院高度重叠的、庞大的跨行政区划检察院系统。基于这一判断，设计跨行政区划检察院案件管辖应当考虑以下因素：
　　（一）国家结构形式
　　我国是单一制的社会主义国家。虽然从科学治理、有效治理的角度需要划分中央事权和地方事权，但并不存在严格意义上的中央职能和地方职能，或者说，我国的中央事权与地方事权划分是相对的。地方国家机关既要服务于地方经济社会发展，也要服务于党和国家事业大局。在这一轮的司法体制改革中，中央已经明确司法权属于中央事权。现有的地方法院、检察院，从性质和功能上讲，是国家设在地方的法院、检察院。因此，我国不可能实行中央司法系统与地方司法系统并存的体制。司法案件涉及的事项是否属于纯粹的中央事权，可以作为确定案件管辖的一个考量因素[3]，但不是唯一因素。
　　（二）诉讼经济原理
　　设置跨行政区划检察院，旨在排除执法办案中的地方因素干扰，而不是为了解决局部存在的“案多人少”的矛盾。这一轮司法体制改革，通过实行司法人员分类管理，确定法院、检察院中各类人员的员额比例，将法院、检察院的绝大部分工作人员安排到办案一线，“解决法院、检察院内部一些人拥有法官、检察官头衔却不办案，内部行政管理部门越来越膨胀，优秀法官、检察官脱离办案一线，进行‘逆向选择’等问题”[4]。这项改革到位，一些地方法院、检察院“案多人少”的矛盾将会缓解。基于办理特殊案件的功能定位，设置跨区划检察院应当遵循精简、高效的原则，防止叠床架屋，无需布局到每个市、县。
　　从制度设计的角度看，每个跨行政区划检察院都应当具有固定的管辖区域，只是这个区域不限于某一个行政区划。跨行政区划检察院的管辖范围又应当实行全面覆盖，避免同一类案件，在甲地由行政区划检察院管辖，在乙地由跨行政区划检察院管辖。由于“特殊案件”作为例外情况在数量上远远不及“普通案件”，跨行政区划检察院设置数量不宜过多，相应地，每个跨行政区划检察院管辖的地域范围就比较大。公民、组织到跨行政区划检察院行使诉讼权利、履行诉讼义务难免要来回奔波[5]。从这个角度说，跨行政区划检察院的办案成本在总体上会高于行政区划检察院的办案成本。因此，在制度设计上，争议标的不大的跨区域行政诉讼监督案件和民商事监督案件，应当允许公民、组织在行政区划检察院主张权利；普通职务犯罪案件，仍然应当由行政区划检察院查办。
　　（三）司法改革政策
　　十八届三中全会提出，改革司法管理体制，推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理。这项改革对于设在地、县两级的法院、检察院独立公正司法至关重要。如果“省级统一管理”到位，四中全会提出的“领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究制度”落实到位，地、县党政机关和领导干部干预法院、检察院依法办案的能力将会降低，相应地，跨行政区划检察院承担省内跨地市、跨县案件的必要性将会减小。此外，三中、四中全会提出的主审法官、合议庭、主任检察官办案责任制和办案质量终身负责制、错案责任倒查问责制，将会形成权责明晰、权责统一、管理有序的司法权运行机制，将会提升行政区划法院、检察院公正司法的能力。
　　（四）行政区划改革政策
　　三中全会提出，优化行政区划设置，探索推进省直接管理县（市）体制改革。“省直管县”改革有两项措施：“强县扩权”，财政“省直管县”。这些措施如果到位，地、县党政机关之间的关系会发生相应变化，与地市党政机关利益直接相关的司法案件数量也会下降。中级法院、分州市检察院受干预程度总体上也会因此减轻。省直管县如果全面推行，地方形成省、（地）县、乡镇三级架构，各省内的中级法院和分州市检察院都将像直辖市的中级法院和检察分院一样成为跨行政区划管辖的法院、检察院。
　　（五）跨行政区划检察院管理体制
　　根据我国宪法和“两院”组织法，法院、检察院由人大产生、受人大监督，原则上按照行政区划设置。行政区划法院、检察院由行政区划内的人大及其常委会产生。跨行政区划法院、检察院由谁产生，受谁监督呢？中央全面深化改革领导小组第三次会议审议通过的《关于设立知识产权法院的方案》和最高法院《关于北京、上海、广州知识产权法院案件管辖的规定》要求，知识产权法院由所在地的市人大常委会产生，对它负责并报告工作。以广州知识产权法院为例，它由广州人大常委会产生，管辖广东范围内的知识产权一审民事、行政案件。根据宪法规定，国家的“一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。”司法权由人大及其常委会赋予，因此，每个法院、检察院的固定管辖范围原则上应当在产生它的人大所代表的地域范围之内。据此，跨行政区划法院、检察院如果完全由省、市人大及其常委会产生，它跨省、市行使司法权的合法性难免会受到人们的质疑。在省级统一管理地方法院、检察院人财物的体制下，省际利益冲突案件恰恰是最需要由跨行政区划法院、检察院来管辖的。
　　基于以上诸因素，可以得出这样的初步结论：跨行政区划检察院设置数量不宜过多，承担的案件数量不宜过大。相应地，每个跨行政区划检察院的辖区要比同一层级的行政区划检察院辖区大得多。这也是研究跨行政区划检察院案件管辖的重要前提。
　　三、跨行政区划检察院固定管辖案件类别分析
　　我国宪法虽然规定检察机关是法律监督机关，但是检察权的取得遵循职权法定原则。现行法律主要围绕三大诉讼配置检察监督权能[6]。由三大诉讼各自的特点、任务和检察机关职能所决定，检察机关的执法办案任务主要集中在刑事诉讼中。对行政权的监督也主要是通过职务犯罪侦查等方式来实现的[7]。四中全会提出，“检察机关在履行职责中发现行政机关违法行使职权或者不行使职权的行为，应该督促其纠正。”这不是检察机关取得“一般监督权”的政策依据，而是实现各项监督制度体系化的客观需要。研究跨行政区划检察院设置与案件管辖，必须以坚持检察职权法定为前提，弄清楚检察机关管辖的案件从哪里来，到哪里去。
　　（一）公民、组织向检察机关表达诉求
　　最近有学者认为，检察权有必要从国家本位向社会本位转型[8]。检察机关应当在其职权范围内回应社会公众的诉求，满足社会需求。实际上，近年来检察机制与检察工作一直朝着增强回应性的方向努力。公民、组织的控告、申诉、检举，既是检察案件的一种重要来源，也是检察机关制定政策的主要参考。同时，跨行政区划检察院在体制上更加独立，理论上更容易赢得公众信赖，公民、组织向跨行政区划检察院提出控告、申诉、举报顾虑会小一些。但是，对公民、组织诉求的受理附属于职务犯罪侦查、诉讼监督等职能。基于“谁管辖、谁受理”的原则，受理控告、举报案件不可能作为一种检察职能独立存在。跨行政区划检察院原则上只能受理本机关管辖权范围内的控告、申诉、检举。当然，对于不属于本院管辖的诉求，特别是职务犯罪案件线索，跨行政区划检察院也有必要进行登记、整理，移送有管辖权的检察院。
　　从理论上讲，刑事、民事申诉案件虽然数量不小，但成案率低，与其分散在行政区划检察院体系中，不如统一划归跨行政区划检察院集中管辖。问题是，基于维护司法裁判既判力的需要，法律规定上级检察院对下级法院所作的生效裁判行使抗诉权，这两类案件因此在层级分布上都呈“倒三角”结构。尽管现行规定要求刑事申诉人“逐级申诉”，民事当事人向没有抗诉权的原审法院的同级检察院申诉，但是，基层检察院、检察分院在保障公民、组织获得抗诉再审权利方面的作用注定是有限的。到检察机关申诉的民事、行政案件，绝大多数属于高级法院或者最高法院驳回当事人再审申请的案件，抗诉权集中在省级检察院、高检院，分州市检察院、基层检察院办理这类案件基本上属于重复劳动。错误明显的刑事申诉案件，在分州市检察院、省级检察院通常已经得到纠正，未能得到纠正的刑事申诉案件往往疑难、复杂，而且经过省级院审查、复查，层级较低的跨行政区划检察院通常无力承担。跨行政区划检察院不是不可以办申诉案件，但是，要正视基层检察院、分州市检察院的功能局限，着眼于构建相应层级的跨行政区划检察院。否则，跨行政区划检察分院提请抗诉的案件只能进入各省、市、自治区检察院和各省、市、自治区高级法院。
　　（二）公安机关侦查案件的审查批捕与公诉职能
　　审查批捕、审查起诉是检察机关最常规的业务工作。根据法律规定，刑事诉讼中公检法分工负责，公安机关是承担刑事侦查职能的行政机关，检察机关办理的批捕、起诉案件，除自侦案件外，绝大多数来自公安机关提请批捕、提请起诉。实践证明，公安机关实行按行政区划设置为原则、按行业设置为例外的体制是符合中国国情的。研究跨行政区划检察院刑事检察案件管辖，需要以现行公安体制为前提。
　　1.与行政区划公安机关侦查业务对接问题
　　各市、县公安局依据现行规定管辖的刑事案件，凡是存在地方保护可能的大案要案，可以在公安环节就改变管辖，接受指定行使侦查权的公安机关通常应当向对应设置的行政区划检察院提请批捕、提请起诉并接受监督。跨行政区划检察院办理行政区划公安机关侦查的批捕、起诉案件，监督其侦查活动，只能是一种例外，不然会造成跨行政区划检察院与行政区划检察院之间管辖分工不清，导致推诿扯皮。跨行政区划检察院管辖批捕、公诉案件，履行侦查监督职能，应当主要与跨行政区划公安机关的侦查业务对接。
　　谈到跨行政区划检察院案件管辖，人们基于环境污染危害的跨区划特点，容易想到相关案件由跨行政区划检察院来承担。的确，环境污染相关犯罪的行为危害往往具有跨行政区划的特点，有些环境污染违法犯罪之所以不能被有效制止，常常与地方保护主义具有直接关系。但是，按照现行法律，环境污染犯罪由行政区划公安机关侦查。即使将环境污染相关犯罪的立案监督、批捕、起诉职能交由跨行政区划检察院承担，也很难预期有好的效果，因为刑事诉讼程序能否有效启动，主要取决于公安机关而不是检察院。
　　2.与行业公安机关侦查业务对接问题
　　在我国，铁路运输、海关、水运、民航、森林等按行业设置的公安机关，除铁路公安与铁路运输检察院、铁路运输法院在刑事诉讼中形成业务对接之外，其他行业公安通过一定的管辖规则与地方法院、检察院相对接。例如，水运公安、民航公安、海警办理的刑事案件，数量不大，目前与行政区划检察院对接，将来可以考虑纳入跨行政区划检察院管辖。办理刑事案件较多、与地方检察院对接的跨行政区划公安机关是海关缉私局。与行政区划相分离的海关体制与海关缉私警察体制[9]，能够在很大程度上保障侦查环节的执法不受地方党政机关干扰。海关缉私警察机构的分布，与铁路公检法的布局有很大不同，它办理的刑事案件的管辖规则也不同于铁路公安。直属海关缉私局、隶属海关缉私局办理的刑事案件，目前均由缉私局所在地分州市检察院、中级法院管辖。这种管辖规则实践中没有表现出明显缺陷。但是，国家创设和惩治走私犯罪本身就是为了维护国家和中央整体利益，理论上属于央地利益冲突案件，因此，可以将海关缉私局办理的案件统一由跨行政区划检察院管辖，同时根据海关缉私案件分布规律进行布局。
　　3.现有跨行政区划检察院的审查批捕与公诉业务
　　虽然铁路上发生的刑事犯罪常常具有跨地域的特点，但这种跨地域和互联网金融的跨地域一样，并不必然带来地方干预。事实上，由于社会分层日益明显等原因，由行政区划公安、检察院管辖，实践中很少有党政领导干预盗窃、抢劫之类的刑事案件。尽管如此，现有的跨行政区划检察院的审查批捕、审查公诉业务，仍然可以保留在跨行政区划检察院体系之内，以保持其刑事检察业务的完整性。
　　基于检察办案的亲历性要求，最适合由跨行政区划检察院管辖的批捕、公诉案件，通常只能是在地域上与它相近的公安机关侦查的案件。当然，跨行政区划检察院也有必要基于业务覆盖范围等因素进行布局。既要机构精简，又要在管辖上有效覆盖全国，这正是设置多职能跨行政区划检察院面临的最大难题。
　　（三）职务犯罪侦查职能
　　对于行政区划检察院来说，侦查职务犯罪工作很容易受到地方因素干扰。只要检察人员及其亲属享受检察院所在地政府提供的公共服务，即使检察院的人财物实行“省级统管”，仍然可能出现利益交换。因此，从理论上讲，职务犯罪案件最适合由跨行政区划检察院管辖。十八届四中全会决定起草组集体编著的学习辅导材料在介绍设置跨行政区划法院、检察院的考虑时，特别提到：检察机关近年来查办职务犯罪的数量大幅增加，很多犯罪嫌疑人位高权重，保护层厚，关系网密，反侦查能力强，案件查办过程中来自同级地方党政部门及有关领导的干扰阻力大。因此，过去的实践中需要经常采取指定异地管辖、异地羁押、异地办案的方式，而指定异地管辖具有随机性，成本较高，需要规范化[10]。据此，由跨行政区划检察院侦查某些职务犯罪大案要案应当作为推动职务犯罪侦查规范化的一种重要方式，侦查职务犯罪也应当作为跨行政区划检察院的一项主要业务工作。