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关于如何应对土地现行政策盘活土地资源促进节约集约用地的思考
...我县是人多地少的海岛县，全县耕地万亩，去年人均耕地仅为亩，土地资源非常稀缺。近年来，随着经济的快速发展，以及国家关于土地改革的不断深化，土地资源要素制约问题日益凸现，有限的用地空间已难以支撑工业经济和社会发展的庞大需求。本文从我县实际出发，在分析当前用地紧张形势的基础上，就如何应对土地现行政策，盘活土地资源，促进节约集约用地谈几点对策和思考意见。
一、当前用地紧张形势分析
（一）土地政策趋严，用地管理空前紧张
自去年全国开展土地市场治理整顿以来，国家加强对土地的宏观调控，特别是在去年底国务院发出《关于深化改革严格土地管理的决定》（国发号），要求严格控制建设用地增量，努力盘活土地存量，强化节约利用土地，进一步完善最严格的土地管理制度。总体上看，国家对耕地保护的要求更加严格，对土地规划的作用更加强调，对土地利用计划更加强化，对土地节约和集约利用更加重视，对失地农民的利益更加关注。同时，国家从严从紧控制农用地转为建设用地的总量和速度，对农用地转用实行指令性管理，指标全部预留在国家和省里，不再分配到市、县，并且主要用于国家级和国家各部委批准立项的重点基础设施项目和省级能源、交通、水利等重点基础设施项目。因而造成我县众多用地项目被卡，难以付诸实施。
（二）供需矛盾突出，要素瓶颈制约严重
随着我县社会经济的快速发展，用地需求量特别是工业用地需求量逐年猛增，对用地指标的消耗量也是相当惊人。—年规划期间市下达的亩建设占用耕地指标，才到今年就已基本用完。目前，我县极其有限的土地资源，空前紧张的用地指标，再难满足日益增长的用地需求，对经济发展造成的瓶颈制约越发严重。特别是今年，全县工业和社会发展用地需求约亩，其中农用地需多亩，而市里下达我县土地整理折抵指标仅亩，指标缺口非常大。而且今后几年内，用地需求仍呈迅猛上升势头，供需矛盾将进一步激化，因此，采取有效对策拓展用地空间已是迫在眉睫。
（三）后备资源短缺，占补平衡任务艰巨
国务院号文件要求，必须严格执行占用耕地补偿制度。各类非农业建设经批准占用耕地的，必须补充数量、质量相当的耕地，补充耕地的数量、质量实行等级折算，不得占多补少、占优补劣。为完成占补平衡，必须大力挖掘后备资源潜力，积极开发整理土地、造田造地和开展标准农田建设，但从目前来看，难度很大。由于我县农田整理资源已日渐枯竭，土地整理资源主要分布在山区，且零星分散，使得整理成本偏高，工程实施难度大，净增耕地系数也较低。今明两年，我县分别要完成市下达的标准农田建设任务亩和亩。而目前全县标准农田建设后备资源仅剩亩左右，主要分布于城关、陈屿、芦浦和沙门，但由于各镇乡认为建成标准农田后，被保护层次越来越高，今后难以转为建设用地，因此积极性普遍不高，都不愿开展标准农田建设。对此，建议应当加大对各有关镇乡标准农田建设工作考核力度，并加大资金投入，做好亩标准农田异地代建工作。
二、对策思考
面对玉环今年乃至今后更加严峻的土地供应形势，必须采取措施，想方设法，“向上争取，对下挖潜”，更加注重集约用地，更加注重结构的调整优化，更加积极向省、国家争取更多的土地指标，努力做好“盘活、引导、调控”文章，切实破解土地要素制约，拓宽用地发展空间。
（一）向“天”要地，促进集约节约利用土地
解决土地供求矛盾，不光是眼睛向上，竭力争取用地指标，更要眼睛向内，着重在提高现有土地利用率上下功夫。
⒈鼓励用地单位增加容积率和提高土地利用率。一是鼓励企业建设多层厂房。第二层厂房的基础设施配套费给予减免％，第三层以上予以全额减免。对翻、扩建企业予以直接减免；需要征用土地新建厂房的企业先实行全额征收，待组织验收合格后，按上述比例予以减免。同时，对建多层厂房（非生产性用房除外）按有关标准予以补助。二是鼓励企业翻新改造老厂区。按照集约利用土地的要求，对企业在符合规划、不改变用途的前提下，对老厂区进行翻新改造，其拆除部分建筑面积可以折抵新建部分建筑面积，免缴各项规费。对已建的厂房，在安全和建设设计允许的条件下，经相关部门审查同意后可以加层。增加容积率的企业，不再重新评估地价和补交土地出让金。
⒉大力兴建标准厂房。工业标准厂房是指符合现代工业生产设计要求，以钢架或砖混为结构，用于出租的工业生产厂房（不包括工业企业自行建设出租的厂房），可有效缓解中小企业用地困难、资金短缺等问题。今年市里下达我县的标准厂房建设任务是万平方米。为大力推进标准厂房建设，应抓好以下几方面：一是可以“长规划、短安排”。对建成区外规划五年后实施的村留地、宅基地、山坡地、商业用地、村整理用地、重大项目用地等，可采取“长规划、短安排”的办法，在保持土地性质不变的前提下，经县建设规划、国土等部门审核同意后，办理土地临时借用手续，建设临时标准厂房。二是可以扩大标准厂房建设投资主体。按照“政府推动、业主开发、市场运作”方式和“谁投资、谁管理、谁受益”的原则，鼓励各工业功能区开发公司、村级集体组织或者其他投资主体以多种形式建设标准厂房。但是投资主体在受让土地后，必须按合同约定开发建设，不得改变用地性质，否则依法收回土地使用权。三是可以采取各项激励措施。标准厂房建设项目报批涉及的各项行政事业性收费，可对照一般工业用地项目的收费标准给予适当减免；临时标准厂房和村级工业点范围内的标准厂房基础设施配套费可不再征缴；对竣工验收合格的标准厂房（不含简易厂房），按有关规定标准给予补助。
⒊加强用地管理。一是严把供地关。通过严格执行建设项目用地“双控”指标，把好用地审批关，极力提高土地的投资强度和容积率，减少低水平重复建设，引导企业多上科技含量高、能耗低、占地面积少的项目，调整优化产业结构，达到集约用地，提高每一亩土地产出率的目的。同时，对一些企业档次较低或经营状况不佳造成厂房闲置的，可以腾笼换鸟，进行调整布局，通过协议收回后，安排给科技含量高、市场前景好、投资规模大的企业，让“有为”项目取代“无为”企业。二是强化批后管理。用地单位取得土地使用权后，未实施建设造成土地闲置，满年未动工开发建设的，依法征收土地闲置费；满年未动工开发建设的，依法收回土地使用权。因城市规划调整造成该项目不能建设而引起闲置的，由政府收购储备，予以补偿或另行安排用地。今后将实施建设项目竣工用地专项复核验收制度未经验收或验收不合格的项目用地，原则上不得办理土地证、房产证。
（二）向“海”要地，加快开发利用漩门二期
漩门二期海涂围垦工程于年月开工，至今年竣工，围涂总面积约公顷。加快漩门二期已围海涂的开发利用，是我县拓宽用地空间的重要途径。一是尽量直接营造建设用地。加快漩门二期已围土地的利用规划编制，进一步明确利用方向，可以直接营造建设用地的，应最大限度地直接营造建设用地。按规划，漩门二期可最大限度直接营造建设用地约亩，应尽量确保。直接营造的建设用地不但无需农用地转用指标，而且亩以下的用地项目可由县政府批准直接办理供地手续，可极大缓解目前我县农转用指标紧张状况。二是加快直接营造建设用地项目的前期开发。政府应加大投入，加强漩门二期围垦区水、电、路等配套设施工程建设，做好前期开发，改善投资环境，为今后顺利安排企业入驻铺平道路。特别是漩门工业城，应加快建设步伐。漩门工业城是漩门二期开发利用中处于主导地位的工业产业集聚区，占地面积多亩，其中工业用地多亩，是今后我县工业经济实现再次腾飞的重要工业基地，截止去年底，就已有近家企业申请进入工业城。三是合理安排开发耕地比例。考虑城镇建设及交通、能源等重点建设项目占用耕地后的占补平衡，应按围垦土地自然条件适当划出一定区域用于垦造耕地。根据规划，漩门二期可最大限度垦造耕地亩，通过几年来的开发，现已完成垦造耕地亩，为我县连续九年实现占补平衡作出了重要贡献。今后还应在漩门二期内适当划出一定区域垦造耕地。
（三）向“闲”要地，有效盘活存量土地资源
⒈盘活存量土地。一是加快处置已办理农转用而未办理供地手续的新增建设用地。我县目前已转未供的新增建设用地有亩，但由于建设规划调整、征地补偿、少数企业圈地、道路及部分公共设施已用未批等问题，导致这些土地无法供出。为盘活这些存量土地，加快供地速度，对没有实施具体征地行为的，加快征地进度，及时支付补偿费；对供地相关手续不完备的，抓紧办理用地预审、项目审批、环评等手续；对项目未落实、原项目不可行已取消的，及时调整项目；对用地单位不支付有关用地费用的，取消用地资格，另行安排使用。二是盘活转而未供农用地转用指标。按照省国土资源厅浙土资发号文件规定，已办理农转用的建设用地，因城市建设规划或其它原因不能再使用的，在地块尚未被实际占用，耕作条件未遭破坏的情况下，组织恢复耕种，并报请原批准机关批准后，农转用指标可腾出盘活给县内其他项目使用。目前，在我县历年来已办理农转用未供的多亩建设用地中，约有多亩土地耕作层未被破坏，可恢复耕作，包括大麦屿开发区的亩土地XX县区机电工业功能区的多亩土地。对这多亩转而未供土地如能盘活，可为我县其他急需建设的项目腾出农转用指标。三是盘活利用废弃矿地。目前我县圈内和圈外有座采石矿已经弃废，采空区面积亩，通过生态环境治理后，可进一步开发利用。也可对废弃矿地实行“长规划、短安排”，采取租（更多精彩文章来自“秘书不求人”）赁等方式供地。
⒉加大建设用地复垦力度。建设用地复垦按复垦成的耕地面积等额获取建设用地指标，不纳入年度计划指标总量控制。为此，我县应结合“千村整治、百村示范”工程，积极推进旧村改造，大力开展建设用地复垦，在计划指标总量控制外努力筹集建设用地指标。一是开展农村宅基地整治。对高山移民、自然村迁并后的老宅基地实施整治复垦。据估计，我县今年—年宅基地可复垦面积约亩，可新增耕地亩，可获折抵指标亩。今年计划完成个宅基地整理项目，预计新增耕地亩，可获折抵指标亩。二是严格执行农民建房“拆旧建新”。建新房后，旧房必须限期拆除，使农村宅基地能退还为耕地。对因实施建设用地复垦项目需要拆迁村民住宅的，可给予补偿，费用可列入建设用地复垦项目成本，在造地改田资金中列支。三是加大建设用地复垦宣传力度和资金投入。大力宣传开展农村建设用地复垦的重要性，促使各镇乡、村切实把握这次有利机会。在县财政建立建设用地复垦专项资金，提高建设用地复垦资金补助标准。鼓励农村集体经济组织或农民个人对建设用地复垦的投入，对复垦后的土地可确定给予投资者一定年限的承包经营权。
⒊开发利用废弃盐田。报废盐田可直接按建设用地办理供地手续，并且不占指标，有助于缓解我县指标紧张问题。一是合理开发已报废盐田。桐丽、沙门盐场的亩盐田已经省盐务管理局、省国土资源厅同意报废，应抓紧处理好国家、集体、农民三者的关系，排除废盐田利用障碍，做好开发利用规划，将工业企业用地尽可能安排在废盐田上。二是抓紧报废拟废弃盐田。干江、芦浦还有亩左右的盐田，建议由县发展计划局牵头作调查论证，对其中拟废弃的盐田，抓紧申请报废，并纳入城镇建设总体规划。
（四）向“上”要地，做好重点项目包装工作
针对今年用地计划指标全部集中在国家和省里，并按项目核拨指标的新情况，必须积极发动有关部门跑部跑省，想方设法争取国家和省立项。城市生活垃圾处理工程、玉城中学迁建、台州输变电工程、大麦屿万吨级石化码头等项目应切实包装好，想方设法争取作为国家和省以上的重点项目，在国家和省预留指标中切一块。项目业主及相关部门需密切配合、通力协作，抓紧做好前期工作，包括项目及其附属设施、安置用地选址，项目可研报告编制和论证，投资规模确定，耕地占补平衡方案，地质灾害危险性评估和压覆矿证明，土地勘测定界报告等，在此基础上逐级办理用地预审手续，报国土资源部门逐级审核通过后，争取由国家和省发展计划部门审批立项。
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