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浅谈对县级公安机关巡警体制建设的几点思考
近年来，随着我县经济迅速发展，城市建设日新月异，XX县区城作为鄂豫皖区域性中心城市已初现规模，如何在这样一个区域性中心城市做好社会治安管控工作，是摆在警方面前的一个现实问题。笔者结合本地实际情况，就巡逻勤务工作中存在的问题，以及如何完善巡警体制建设等谈一些粗浅看法。
一、我县巡警工作现状及巡警体制中存在的问题
从全国来看，由80年代中期至今，各大、中城市都把推行和深化巡警体制作为掌控社会治安局面，打压犯罪空间的一项重要举措。然而，直到1997年我县才通过公开考录的形式，面向社会招录了20名警员，正式组建了“110”直属大队，主要承担“110”指令出警并兼有XX县区巡逻任务。20xx年5月，在“110”出警队的基础上成立巡特警大队，在编民警19人，协警员20人，首次确定了巡逻主业的地位。至此，我县才建立第一支真正意义上的巡警队伍。从我县社会治安管控实际的结果来看，巡警体制确实给治安管理带来了生机和活力，诸如：发案率低了，破案率高了，特别是抓现行的机会多了，甚至由于巡警的出现改变了人民警察在人民群众中的形象，“有困难找巡警”已经成为妇孺皆知的事情。然而，在十年的巡警工作中也遇到了诸多实际问题，主要体现在以下几个方面：
（一）巡警体制的建立并没有实现以巡警为依托，把大部分警力摆放在街面上的最初设想西方发达国家通常是少则60%的警力参与街面的巡逻，多则90%的警力参与街面巡逻，只有这样，才能保证警察在街面上相对高的见警率，才能真正形成有效的治安巡防网络，达到降低犯罪概率的目的。我县20xx年建立专业巡逻警种以来，在编民警才25人，将其散落到全县大街、小巷，很难保证有较高的见警率，加之我县除交通警察在街头采用守望勤务方式外，其他警种很少从事街头勤务。因此，深化巡警体制改革是一种必然趋势。为达到对社会治安局势有效管控的目的，打压犯罪空间，各地公安机关都积极采取措施强化街面治安防控网络建设，就我县而言，县局每年都要在夏季组织一定规模的XX县区街面巡防行动，主要是抽调机关各警种在重点时段、重点路段巡逻设卡，由110指挥中心统一调度，以追堵的方式打击现行，防范犯罪，以起到威慑的作用，实际操作中收到了良好的效果。但即便是这种集中行动，撒向街面的警力也只是全局警力的10%，且参与巡防的人员大都是从局机关抽调，人员结构复杂，各单位之间缺乏协同作战意识，加之没有可操作性的奖惩机制作保障，消极怠工，甚至不出勤的情况时有发生。很显然，这种行之有效的防控措施缺乏长效机制的保障，其生命力大大被削弱。
（二）警务运行机制的不合理、警力摆布的不平衡，造成了警力的部分浪费。同样是街头，巡警与交警同时出现，同样是社区，巡警与派出所民警同时出现，在XX县区一个普通的案件现场，甚至同时有三个不同警种的民警出现。如：发生在县城的一起入室盗窃现场，巡警在第一时间赶到，接着赶到的是辖区派出所民警和刑警。一个简单的现场出现三个警种至少6名警察，动用三台警车，大大增加了出警成本，警力和财力的浪费是不言而喻的。这种不合理的警务运行方式以及警种间的互不干涉“内政”在现有警力紧张的情况下，既造成警力运用上的浪费，客观上也造成了各警种之间“遇利想争，遇责推诿”，这就是各地公安机关纷纷实行“交巡合一”、“巡警驻所”等警力布置模式的一个重要原因。
（三）巡警定位在“先行处置的角色”，很大程度上制约了该警种职能的发挥，影响了巡警执法水平的提升。目前，各警种主要是依据国家和政府制定的法规、条例所规定的职责，各司其职，各负其责，而巡警是根据《城市人民警察巡逻工作规定》履行自己的专门职责，其角色定位是对各类治安案件和刑事案件实行先行处置，维护现场秩序。从巡警的作用上看，很大程度上制约了该警种潜能的发挥。此外，我县巡警办理的案件仅仅局限在抓获的现行案件上，在执法执勤环节中，缺乏主动进攻意识，许多案件在处置完现场后就直接移交派出所或刑警队，一“交”了之，这在一定程度上造成了巡警“查案”能力的普遍缺失和懒惰情绪的滋长，不少民警在做了几年巡警后，在办案上仍是一个新手。
（四）对巡逻勤务的安排尚缺乏科学性，监督不到位。各国警界十分重视对警察巡逻勤务进行科学安排，有的甚至把科学的巡逻勤务当成整个警察工作科学化的标志，警学理论界也对警察巡逻勤务进行专门的研究，其核心内容是合理安排警力的问题。我国巡逻警力虽然人数较少，无法进行全时空的科学安排，但合理的分班制度，科学的警区划分也是必要的。我县目前的状况是，大部分的巡逻警力主要被用来应付“110”的出警，而少数巡逻警力走进街道、社区，也由于缺乏必要的监督，而作用有限，西方国家的督察制度主要是用来监督巡逻勤务的，是巡警体制中的一个重要环节，与此相比较，我国公安机关中的督察部门在这方面监督力度不够。
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五）现行的巡警体制不能适应新形势下公安工作发展的要求。多年来，公安机关始终坚持严打方针，对各类刑事犯罪活动进行严厉打击和惩处，但是这种做法不能从根本上解决社会治安时好时坏的老大难问题。应该说，公安机关对打防关系早就有了比较清醒的认识，并提出了“打防结合，标本兼治，以防为主”的思想，而今天提出建立社会治安防控机制意义则在于如何将思想变为现实，即是要在操作性上下工夫，特别是要建立一种机制，使社会治安问题得到长久性的防控。很显然，这套防控机制就是要建立警察对社会面的防控网络。近两年来，我县围绕“三基”工程建设，大打防控品牌，针对XX县区和农村的不同特点，密织防控网络，在XX县区防控上收效良好。然而由于巡警警力有限，无法将巡逻勤务有效延伸到农村，造成农村巡逻力量以社会治安力量为主，巡逻主体不具备专业素养，巡逻防控成效并不明显。总之，我县巡警体制中存在的问题大都是新时期巡警体制发展中遇到的普遍问题，也是必须克服和改革的问题。
二、对县级巡警体制建设的几点建议
严格地说，巡警体制的主要作用就是围绕“少发案、控制住已发案件并及时破案”，建立科学的社会治安防控运行机制这个目标而开展工作，而这一运行机制的核心是以公安机关警力为主体，辅之以社会治安力量对社会面及有可能发生治安问题的地方进行全时空控制。要达到这个目的，基本的做法是将社会面划分成若干个小的警区，以责任到人的模式，以巡逻作为最基本的工作方法方能达成。由此就需要将大部分警力放到街面上，真正实现警察的办公室就在街面的警务理念。因此，要想形成真正动态的社会治安防范机制，就必须对我县现行的警察组织结构、业务分工、警种构成以及工作方式等等方面作相应地调整，尤其是对分工过细、职能交叉重叠以及内勤过多，街面警力过少的局面进行调整，国务院出台的《公安机关组织管理条例》和公安部出台的《公安部关于规XX县区级公安机关机构设置的指导性意见》为我们进行组织机构的调整提供了依据。设置巡警的目的明确了，现行巡警体制的缺陷找到了，如何改革已是不言自明。笔者在认真调研的基础上，认为可以从解决以下三个方面入手。
（一）解决基层警力保障问题
一是要坚持“警力跟着警情走、保障跟着基层走”的原则，充实基层警力，就要精简公安机关内设机构，把警力最大限度地沉到基层一线，确保基层和一线实战单位实有警力达到总警力的85%以上。XX县区公安局在推动警力下沉上可以说是不遗余力，现在有占全局89.2%的警力在基层一线。二是要解放警力，就是要通过建立乡镇（街道）纠纷排查调处中心，把有限的警力从繁重的纠纷调处和大量非警务活动中解放出来。同时，要借好外力，积极探索建立“文职雇员”制度，对公安机关的后勤、科技等非保密、非执法岗位，可大胆借用社会资源。三是在各警种熟悉巡逻和各自业务的基础上，经过长时间的磨合，逐步走向警种大一统的道路。笔者认为，县级公安机关最终的格局应该是除必要的便衣警察（刑事警察）和少量的技术等专业警察外，大部分警力都是从事巡逻的制服警察，巡警部门应该是警察部门中最大且最重要的部门。在我国警学届有的学者甚至提出：只有巡警部门不能解决问题时才有建立其它部门的必要。
（二）解决警力优化配置问题
将县级公安机关大部分着制服的警察（不分警种）推向街面，使他们把巡逻作为最基本的工作方法，在巡逻中完成防范和打击犯罪以及服务群众的工作，以保持街面警力较高的能见度。积极整合警力，就是要根据当地的治安、人口、地理、环境等综合因素，将交警、巡警、派出所民警有效整合起来，合理划分巡区，科学配置警力，以避免警力的交叉重叠。比如在一个街区配置6名警察，以2警3班交替巡逻的方式就可以实现对该街区社会治安全方位、全天侯的动态管理和控制。确保处置好或先期处置好该街区所有能通过巡逻勤务完成的案件现场和事故现场。
（三）解决警务运行机制问题
如何真正把一线警力用好，那么实行警务运行机制改革显得尤为重要。现代警务机制是以提高公安工作整体效能为目标建立起来的一系列科学规范的警务制度和集约高效的运作模式。构建服务型、实战型、主动型现代警务机制是新时期基层公安工作的核心和着力点。一是建立主动型基层勤务机制。在勤务方式上，变“被动警务”为“主动警务”，让民警从“坐堂等案”转变到主动出击、现场管控。在作息制度上，变“全时警务”为“实效警务”，实行弹性工作制、错时工作制，把有限的警力投向案件高发时段、防范薄弱时段、便民服务时段。二是建立联动型阵地控制机制。要以社区警务为依托，以科技手段为先导，以党政机关、金融单位、水电气、重要物资仓库以及公众聚集场所等要害部位为重点，建设动态网络监控系统技防设施，提高控制违法犯罪的能力和水平。要充分利用和整合各方面的社会治安资源，充分发挥保安服务在维护社会稳定中的重要作用。三是建立服务型“社会人”管理机制，以人口调查为主线，以换发第二代身份证为契机，加强人口信息基础资料积累，提高人口管理水平，实现人口管理“一个转变，三个延伸”：由基层民警“见谁认识谁”转变为“找谁查到谁”，对重点人员由管好“特殊重点人员”延伸到管好“有不良记录人员”，对暂住人口由提高“暂住证办证率”延伸到提高“信息采集率”，对常住人口由“静态管户口”延伸到“动态管身份证”，努力实现人口管理的“以动制动”。同时，要积极探索外来人口管理的新路子，采取“公安机关指导，单位和房主、雇主自管自治”的方式，逐步实行“公安管人、房管管房、各职能部门协作配合”的以房管人新机制。四是建立实战型信息主导警务机制。要加大“金盾工程”建设步伐，建立集采集录入、分析研判、精确制导、指挥决策等功能于一体的综合信息平台，实现全警信息共享。要强化秘密力量建设，建立一支由治安信息员等有关人员构成，遍布社会面、反应灵敏的情报信息网络。要建立信息研判机制，促进信息流与业务流的有机结合，实现警务全过程的信息制导。此外，拓展督察工作职能，强化督察工作也是抓落实，解决“干得好”问题的一个有效手段，真正把督察职能拓展到督察业务工作上来，实现督察工作由“管人”到“管事”的转变。
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