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行政执法体制改革工作的思考
**市位于XX省东北部、嘉陵江中上游，幅员1878平方公里，辖46个乡镇、4个街道办事处，总人口88万，是全国历史文化名城、中国优秀旅游城市，现拥有**古城国家5a级旅游景区、全国唯一的天宫院国家4a级风水文化旅游景区。目前，面对**旅游、经济等方面的蓬勃发展以及创建全国卫生城市和文明城市的工作需要，行政执法任务不断加重，如何有效整合执法资源，理顺执法体制，优化配置执法力量，成为机构编制部门必须解决的实际问题。为此，**市全面贯彻落实党中央关于深化行政执法体制改革的要求，进一步转变政府职能，**市坚持因地施策、科学谋划，着力在“相对集中行政执法权、规范执法主体、优化执法力量配置”等方面进行了一系列探索，并取得了一些成效。
一、全面把握综合执法体制改革面临的新形势
党的十九届三中全会明确要深化行政执法体制改革，大幅减少执法队伍类别，合理配置执法力量。《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》指出，深化行政执法体制改革要“解决多头多层重复执法问题”，主要目标是“统筹配置行政处罚职能和执法资源”；《深化党和国家机构改革方案》进一步明确，深化行政执法体制改革的原则是“减少层次、整合队伍、提高效率”。具体而言，要全面把握、准确理解上级关于深化综合行政执法改革的精神，处理好以下三对关系。
（一）条与块的关系。整合市场监管、生态环境保护、文化市场、交通运输、农业等领域执法队伍，按条线整合组建综合执法队伍，实行一个部门（领域）一支队伍管执法。在乡镇探索逐步实现一支队伍管执法，构建简约高效的基层管理体制。
（二）上与下关系。减少执法层级，推动执法重心下移，除中央和上级明确规定外，其他要落实好属地监管责任，进一步强化部门行政执法职能。
（三）体制与机制的关系。既要理顺行政执法体制，整合组建综合执法队伍，又要理顺、精简和规范行政处罚事项、行政强制事项，还要探索建立体现综合执法特点的编制管理方式，提高执法队伍综合素质和能力水平。
二、目前我市综合执法体制改革基本情况
我市现有环境监察执法大队、农牧业综合执法大队、城市管理行政执法大队、市场监督管理执法大队等8支执法队伍，核定行政执法类事业编制共计*名，共有执法人员*名。为落实中央、省、XX市关于推进综合执法的部署要求，近年来，我市对执法体制改革进行了一些探索和试点。
（一）积极探索跨领域综合执法。2017年，我市将文化市场执法职责和队伍整合划入旅游市场综合执法队伍，统一行使文化、文物、出版、广播电视、电影、旅游市场行政执法职责。在机构上，将**市文化市场综合执法大队并入**市旅游执法大队，并更名为**市文化旅游综合执法大队。
（二）积极探索部门内综合执法。结合政府机构改革，将农业系统内兽医兽药、生猪屠宰、种子、化肥、农药、农机、农产品质量等执法力量整合为农牧业局综合执法大队；将卫生监督执法和计划生育执法整合为卫生和计划生育监督执法大队；将工商、质检、食品药品等执法职责和队伍整合为市场监督管理执法大队。
（三）完善环保、安监执法体系。按照上级部门要求，进一步明确了各部门（单位）承担的安监、环监工作职责，在全市各部门（单位）设立了安全生产工作和环境保护工作内设机构，在乡镇设立了5个片区安全生产监察执法中队，增核行政执法类事业编制*名；设立了4个片区环境监察执法中队，增核行政执法类事业编制*名。
（四）积极探索城管综合执法体系建设。为全面贯彻《中共XX省委XX省人民政府关于深入推进城市体制改革改进城市管理工作的实施意见》（川委发﹝2017﹞5号）、《中共XX市委XX市人民政府关于深入推进城市体制改革改进城市管理工作的实施方案》（南委发﹝2017﹞30号）等文件精神，理顺城市管理执法体制，我市草拟了《中共**市委**市人民政府关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的实施方案》。
三、综合执法体制改革存在的困难及原因
前期的改革探索，在整合执法资源、优化职能配置等方面取得一些成绩，但组建跨部门的区域综合执法队伍牵涉部门多，整合的执法人员和划转的职能量大面宽，综合执法体制改革还面临诸多困难。
（一）职责关系有待厘清。一是执法与监管界限不明。综合执法部门与业务主管部门之间的职责尚未完全理顺，存在一定的职责交叉和衔接合作不力问题，互相推诿、扯皮现象常见，需要进一步理顺权责关系；二是缺乏刚性协作机制。在日常执法中，综合执法部门通常需要有关职能部门的协作配合，往往被部门视为“麻烦”而加以推诿或拒绝，执法机构与部门之间信息不对称难以形成合力，也影响了执法效力。三是管理职能与执法职能划分不清。部分部门将管理职能转移到执法层，以执法解决管理问题。往往将那些费力大、获利小的棘手管理事项当作包袱甩给执法机构，造成职能部门与执法机构之间“有利抢着干，无利没人干”的局面。
（二）执法基础相对薄弱。一是缺乏财力保障。由于本级财力不足，综合执法队伍存在办案装备保障不足、技术支撑不足、综合性培训缺乏等问题，极大影响了综合执法办案的调度、指挥和组织实施。二是缺乏人力保障。现有的执法人员大部分未接受过系统法律知识学习，也未接受过专业培训，面对新兴行业、重点行业的有效监管缺乏“专家型”人才，使得综合执法的集约优势得不到最大发挥。三是缺乏法律保障。我市工商、质检、食药监
“三局合一”后，市场监管局作为新的执法主体，法律保障欠缺，法律主体地位有待确认，执法文书、执法程序等环节不统一，有待于进一步理顺，行政执法行为需要进一步规范。
（三）队伍管理不够规范。一是执法人员数量不足。虽然近年来，我市为安全、环保、农牧业等执法机构增核了执法编制，但是由于上级核定我市执法类事业编制仅*名，面对**经济社会的快速发展，执法任务不断加重，而且新招录的执法人员到位还有一个过程，现有的编制内执法人员数量严重不足，存在需要大量外聘人员协助执法的情况，一些执法机构外聘执法协管员的数量甚至是编制内执法人员的数倍，如**市公安局外聘人员达*余人，城市管理执法大队外聘*余人。二是编制内执法人员“贵族化”。一些执法机构为了补充一线执法力量的不足，外聘执法协管员的数量不断扩大，执法协管员在一线执法，编制内执法人员只负责签字盖章，出现“贵族化”现象。三是执法人员身份和来源多元化。从身份看，执法人员有参公人员和工勤人员，也有大量执法协管员，如何配备和规范仍有待于明确；从来源看，综合执法人员来自不同领域，掌握的执法专业知识不一样，面对不同领域的执法难以胜任。
四、综合执法体制改革的对策及建议
（一）明确改革方向。要以习近平总书记新时代中国特色社会主义思想为指导，坚持加强党的全面领导，坚持以人民为中心的发展思想，坚持优化协同高效，坚持以法治方式推进改革，把综合行政执法纳入政府治理体系和治理能力现代化来整体谋划、系统推进，以构建简约、便民、高效的基层政府治理架构为目标，以权责清单为边界，以信用监管为核心、以综合行政执法为手段、以线上线下相结合的制度链为保障，建立健全权责统一、权威高效适应经济社会发展要求的行政执法体制，强化对行政权力的制约和监督，为推进高质量发展提供体制机制保障。
（二）健全执法与监督的衔接机制。一是科学确定综合执法的整合范围。中央编办在2015年印发的综合执法试点工作意见中明确在11个重点领域内推进综合执法，有条件的领域可以推行跨部门综合执法。也就是说，在这些重点领域内，应以部门内部综合执法为主，跨部门综合执法必须具备适当条件。因此，在整合执法机构时不能不顾实际，单纯追求整合职责越多越好、执法机构越少越好，防止“小马拉大车”，增加协调成本，降低执法效率。二是厘清综合行政执法与行政主管部门的权责边界。行政主管部门的执法权集中到综合执法部门后，行政主管部门仍是行政管理的法律主体，而综合执法部门也具有行政监督检查的权限，如果二者边界不清，容易出现行政主管部门将行政管理任务推向执法终端的“以罚代管”现象，或者因职责不清出现多头执法、推诿扯皮、选择性执法等不良现象。三是建立执法部门与主管部门联动机制。对实行跨部门综合执法涉及的相关部门，必须建立健全行政管理部门与综合执法机构的衔接配合机制，如制定信息与资源互通共享制度、联合检查制度、执法协作会商制度，形成完善的制度体系。
（三）加强综合执法队伍建设。一是强化执法编制保障。在组建综合执法队伍时要按照编随事走，人随编走的原则划转人员编制，并对整合后，职责任务加重的综合执法机构增核一定执法编制。专项用于综合执法队伍的编制实行单独管理、单独统计、单独使用。二是加强财力保障。进一步加大对综合执法队伍财力投入，保障综合执法队伍的办案装备和技术支撑，进一步加快综合行政执法队伍规范化、专业化、信息化建设。三是加强执法队伍的培养和管理。积极推动行政执法类公务员分类管理改革，职务晋升、工资福利与办案质量、管理成效挂钩。坚持职业化、专业化标准，加强业务培训，完善执法程序，严格执法责任，加强执法监督，规范执法行为，不断提高执法队伍整体素质和执法水平。
深化综合行政执法体制改革是深化党和国家机构改革的专项任务，我们要在总结前期做法的基础上，结合机构改革，加快建立权责统一、权威高效的行政执法体制。
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