加强对地方政府招商引资审计监督的思考.docx

加强对地方政府招商引资审计监督的思考
招商引资既是一种市场行为，也是促进地方政府促进经济发展的重要措施。从某种程度上说，招商引资直接关系着本地区经济社会的发展水平。然而，在招商引资过程中一些地方政府突破政策底线，脱离审计监督，造成不良社会影响，值得关注与思考。
一、地方政府招商引资突破国家政策底线
为了扩大招商引资领域，增强外向型经济规模和实力，一些地方政府纷纷出台招商引资政策，在这些政策的背后，隐藏着大量的违规手段和违法事实。
（一）盲目立项、低价处置国有资产。
引进好的项目、好的企业能够发挥龙头作用，带动相关地区诸多关联产业的建设和发展。然而，有些地方片面强调招商引资，对项目质量把关不严，缺乏可行性论证，对高污染、高能耗的企业绿灯放行，照单全收，忽视本地区的环境保护和资源的可持续开发利用，以致危害当地的生存环境以及子孙后代的生存与发展空间；还有些地方为盘活国有资产，实现本地区经济合理布局，将一些企业进行破产、重组、改制或出售，对企业资产进行处置，相关人员下岗分流，国有股权不进入产权交易市场进行竞价交易，低价处置国有资产，造成本地区国有资产流失或外流，拖欠职工养老社会保险统筹，危及地区的稳定和可持续发展。
（二）自定财政税收优惠政策。
招商引资历来为各级政府工作的重点，为了吸引更多的投资者，各地纷纷出台鼓励招商引资的政策，实行对引进项目给予税收减免、简化行政审批手续等优惠政策，对引资有功人员给予现金奖励。有些地方按照投资额度对企业上缴的增值税、营业税、企业所得税地方留成部分等进行不同程度的税收返还，对自主权更大的地方税收给予不同程度的减免，对招商引荐人员按照投资额进行奖励；有些地方明显突破法定权限和职责范围给予优惠承诺，不遵守法定的审批管理程序，而是通过各级领导干预，搞所谓“特事特办”，偏废法治环境建设；还有一些区县为了招商引资同周边地区在政策上竞相攀比，不惜血本让税让利，形成恶性的引资竞争，不利于创建健康、稳定、有序的投资环境。
（三）低价处置土地、矿产等国家资源。

目前，各地为争取项目在招商中竞相在可支配资源上大做文章，绕过招标拍卖挂牌程序，以低价出让土地，先征后返土地出让金，有的甚至以零地价或给予补贴等方式将土地出让给企业，以此为重要手段来吸引投资；一些地方在没有任何相关的土地审批手续的情况下，以低价格“征用”农民耕地，甚至对不同意“征地”的农民采取强制措施，然后对征用土地进行低价转让，剥夺农民从事生产的权利；还有些地区至出现了廉价出让矿藏资源的开发、使用权，造成了国有资产流失。
二、地方政府违规招商引资分析
（一）政绩考核是地方政府违规招商引资的催化剂。
各级政府为了社会经济效益的不断提高，要求下级政府促进社会经济的持续稳定发展，并以此作为考核下级政府和领导干部政绩的重要指标。由于招商引资对实现经济增长具有立竿见影的效果，成为地方政府推进经济发展的重要模式，被地方政府列为政绩考核的重要内容。一些领导干部受这种政绩利益的刺激，基于自身利益最大化考虑，热衷于追求招商引资带来的经济指标的增长，目光短浅，忽视社会经济协调发展，甚至脱离本地区实际和经济发展的客观规律，造成本地区社会经济畸形发展，不利于该地区可持续发展。
（二）招商引资成为地方政府违反政策法规的借口。
从上述情况不难看出，某些地方政府领导为了完成业绩需要，只考虑加快建设和发展速度，在招商引资方面大做文章，捞取政绩，不惜利用手中的行政权利，在财政税收、资产管理、土地转让、工商管理等方面下足功夫，突破国家政策底线。国家针对招商引资早已明确相关法律法规，要求各地区严格遵守，如《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》明确要求，任何地区、部门和单位都不得以“招商引资”、“旧城改造”、“国有企业改制”等各种名义减免土地出让收入，实行“零地价”，甚至“负地价”，或者以土地换项目、先征后返、补贴等形式变相减免土地出让收入。可见，招商引资不应成为地方政府违反国家规定的借口，对违规问题应当及时予以纠正。
（三）招商引资各利益方没有各就各位。
在我国，大多数政府和部门出现在招商引资的前台，直接介入引资过程，尽其所能地开出优惠条件，不惜使用行政权力和浪费稀缺资源来吸引投资。其实招商引资作为一种市场行为，引进多少资金、同什么样的企业合作均取决于企业对自身利益的权衡，并最终要落实到企业的项目上；政府招商引资促进本地区经济发展的目标只能通过企业间接地实现，其所能做的就是通过政策提供产业、技术导向，改善基础设施建设，为引资双方提供良好的合作加强对地方政府招商引资审计监督的思考第2页
基础和平台。所以，政府及其部门不是也不该成为招商引资的主体，不应该走到前台，喧宾夺主；应当让引资双方进行自由沟通，在平等协商的基础上达成一致，真正做到在招商引资过程中各就各位。
三加强对招商引资审计监督的建议
审计对招商引资过程的监督，目的在于规范政府招商引资行为，提出建设性意见和建议。通过对整个招商引资进程的监督，一方面可以检验所引进的项目是否达到了预期目的，促进本地区社会经济健康发展；另一方面还要对政府行为、所提供服务、制度建设等方面进行监督，防止腐败行为、违规行为发生，及时总结经验教训，健全规章制度，提高行政执法水平，全面提升本地区招商引资水平，达到促进地区经济健康稳定发展的目的。
（一）审计监督应当以“上审下”的模式为主。
首先，由于审计监督本身的独立性，要求审计对招商引资的监督应当采取上级审计机关监督下级的模式，以保证审计监督的客观性和独立性；其次，地方审计机关作为地方政府组成部门，或多或少地承担者招商引资任务，如果由其进行审计，难以保证审计的客观与公正；最后，招商引资涉及国家宏观经济政策，体现地区发展特点，只有站在全局或者独立的立场上审视问题，才能够提出科学、合理的审计建议。
（二）监督招商引资的主体及参与者。
由于各地政府对招商引资的重视，并将其作为业绩考核的重要内容，使得政府机关和团体都具有招商引资任务，并为此积极努力。审计监督不仅要监督政府在招商引资过程中贯彻落实国家政策法规、制定政策和可用资源的安排，防止出现不符合产业政策、环境政策和浪费资源的项目出现；还要监督政府机关和团体在招商引资过程中的行为及其提供的服务，防止出现滥用职权、越权减免、违规招商，从主体行为和服务观念上落实国家政策。
（三）监督招商引资过程。
招商引资过程是博弈的过程，双方或多方都会寻求利益的最大化，合同或协议签订的过程则是妥协的过程，各方尽可能做到皆大欢喜。对招商引资的过程的监督，要对各方当事人进行核实取证，对各当事人所作承诺、所列条件的合法性、有效性进行监督，督促各方按照合法程序进行谈判和合作，防止发生权钱交易、权利寻租等腐败行为。此外，还要检查招商引资奖励的真实性、合法性，检查各地政府部门和项目单位的奖励资金支出情况，防止出现通过虚假项目骗取奖励资金的现象。
（四）监督招商引资项目的落实情况。
首先，监督招商引资政策实际落实情况，通过对产生的社会效益和经济效益进行评估，可以检查所引进的项目是否达到了预期目的，有无存在损失浪费和对当地环境造成污染的问题。其次，对企业运行情况进行延伸审计，现场察看企业登记注册、开工建设、生产运营情况，审查有关合同文本、银行进账单等资料，核实项目投资真实性、完整性。最后，审查企业履行合同、协议、义务情况，针对政府给予的财政税收优惠政策，要进行跟踪审计，了解企业真实经济效益情况，审查企业纳税、缴费的真实性，防止企业弄虚作假违反政策多返（退）税款和或收费，防范税费流失，以稳定地方财源。
第6页 共6页