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关于推行行政执法责任制的难点与对策
行政执法责任制是二十世纪八十年代末九十年代初，我国地方各级政府法制部门在建立社会主义市场经济体制和社会主义政治文明的进程中创新的行政法律制度。党的十五大和十六大召开之后，按照党中央的要求和部署，行政执法责任制工作开始向纵深发展。十五大报告中提出“一切政府机关都必须依法行政，切实保障公民权利，实行行政执法责任制和评议考核制”，对行政机关实施行政执法责任制提出了明确要求。党的十六大报告中提出“建立结构合理，配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制，从决策和执行等环节加强对权力的监督，保证人民赋予的权力真正用来为人民谋利益”。这一论述为行政机关实行行政执法责任制进一步明确了方向和目标。我市自1994年实行行政执法责任制以来，在规范执法行为和强化行政执法监督方面发挥了巨大作用。但在实际工作中也感到行政执法责任制在理论和实践方面都还存在一些问题，影响行政执法责任制的深入实施。随着依法行政进程的加快和建设法治政府目标的确立，国务院《全面推进依法行政实施纲要》和国务院办公厅《关于推行行政执法责任制的若干意见》发布后，行政执法责任制工作迎来了发展的良好时机，同时也面临着严峻的考验。如何解决推行行政执法责任制实际工作中存在的问题，全面落实国务院的有关要求，是各级行政机关当前的重要课题。
一、理论上的困惑
行政执法责任制产生于上世纪八十年代未、九十年代初期，于九十年代中期在全国推开，是地方政府法制部门在行政执法和行政执法监督工作中创制的新制度，自产生时，就存在实践先于理论，理论研究相对滞后问题。虽然近10年来，行政执法责任制的理论研究得到普遍重视，全国各地的法制工作者和一些学者从行政法学角度探求对行政执法责任制的理论支持，但是有关行政执法责任制的一些基本理论问题并没有得到根本解决。如行政执法责任制的概念问题，什么是行政执法责任制，至今没有一个科学合理、得到普遍认可的定义。目前全国有30个省、自治区、直辖市制定了有关实施行政执法责任制的法规、规章、规范性文件（9个省是条例、2个省是人大决定、15个省是规章、4个省是规范性文件），但是对行政执法责任制的定义各不相同，甚至差异较大。如：《XX市行政执法责任制条例》规定“本条例所称行政执法责任制，是指行政执法主体为保障法律、法规正确有效地实施而建立的履行行政执法职责，承担行政执法责任的工作制度。”《XX省行政执法责任制实施办法》规定“行政执法责任制是确定行政执法机关和行政执法人员的执法职责，对执法工作实行量化考核的工作制度”。《XX省行政执法责任制试行办法》规定“本办法所称的行政执法责任制，是指将行政执法单位的法定职责权限和行为规范确定为内部考核目标，通过逐级分解、检查考核并兑现奖惩等方式，督促行政执法单位依法行政的一种层级监督工作制度”，等等。虽然各种定义都指向行政执法职责和责任，但缺乏对行政执法责任制的本质概括，对行政执法责任制是一种工作制度、监督制度，还是两者兼而有之，也没有定论。国务院办公厅《关于推行行政执法责任制的若干意见》中指出“行政执法责任制是规范和监督行政机关行政执法活动的一项重要制度”，明显没有对行政执法责任制做概念性解释。
此外，关于行政执法的概念也是不确定的。在实际工作中，在不同的场合，针对不同的对象，行政执法有不同的含义。最狭义的行政执法仅指行政处罚和行政强制，如城市管理行政执法局，所使用的行政执法含义仅包括该局集中行使的行政处罚权。而最广义的行政执法概念几乎等同与行政行为的全部。这种理论上的困惑，影响着实际工作中对行政执法责任制工作的定位，影响其作用的发挥。对政府机关哪些具体行为应纳入行政执法责任制，缺乏明确规定。除行政处罚、行政强制、行政许可、行政征收、行政裁决、行政给付、行政确认、行政奖励、行政合同等行为在实际工作中已经明确纳入行政执法范畴外，行政指导、行政规划、授予资格（学位、职称）等行为是否可纳入行政执法范畴，实际工作中是不明确的，在操作上存在困难。包括国务院办公厅《关于推行行政执法责任制的若干意见》中对行政执法行为的种类也没有规定。
关于行政执法责任制的理论基础目前得到较多认可的是行政职责本位论，认为在行政执法过程中，行政执法主体及其行政执法人员首先必须从履行行政职责出发，行政执法主要体现为履行行政职责，即在行使行政职权和履行行政职责的互动与制约关系中，应以履行行政职责为第一位，行使行政职权为第二位，以履行行政职责为本，以行使行政职权为末，二位一体而以履行行政职责为核心和要旨。行政职责本位论较有针对性地为行政执法责任制提供了理论基础，但是在理论指导实践方面，尚未显示明显效果。
二、实践中的难题
我市实行行政执法责任制10余年来，在实践中积累了一些经验，也遇到一些问题和困难，主要表现在以下几个方面。
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（一）领导认识问题。部分领导和工作人员法律观念和依法行政意识不强，对推行行政执法责任制的重要意义认识不清，往往把实施行政执法责任制看成是某个部门、某个机构的工作，不重视、不研究、不检查，也不进行总结，上级部门检查时应付了事。这个问题看似老生常谈，但却是实施行政执法责任制的关键问题。再好的制度，最后还是要靠人来执行，抓好行政执法责任制工作很大程度上要依赖领导的重视，这是抓好行政执法责任制工作的关键。领导重视法制工作的部门，行政执法责任制落实较好，不重视的部门落实较差，受人为因素影响较大。有的地区和部门本来工作很好，但领导一换，工作立刻变了样，一泻千里。
（二）程序制度建设薄弱问题。按照国务院《全面推进依法行政实施纲要》的有关规定，明确执法程序、加强程序制度建设是推行行政执法责任制的重要内容。但是多年来，在实际工作中，除行政处罚程序比较明确，实施行政处罚的各项程序制度比较健全之外，其他行政执法行为在程序制度建设方面还很薄弱，《行政许可法》已经正式实施1年多了，但实施行政许可的各项程序制度还没有建立起来，或者制定了一些制度，却没有认真执行，没有落到实处。而其他执法行为如行政给付、行政确认、行政奖励、行政合同等执法行为在程序建设方面就更加薄弱，基本处于空白状态。
（三）行政执法责任制与实际工作脱节问题。一些地区和部门存在着有关制度很健全，但仅限于写在纸上、挂在墙上、说在嘴上，用于应付上级检查，而没有落到行动上。在执法工作中没有真正贯彻落实责任制，执法责任与日常工作相分离，执法责任制规定一套，而日常执法则另搞一套，致使行政执法责任制与实际工作脱节，流于形式，没有发挥应有的作用。
（四）责任追究制度不适应工作需要问题。兑现奖惩、追究责任是落实行政执法责任制的一个重要环节。对落实行政执法责任制的情况，主要由各级政府法制部门代表本级政府进行检查考评，但在责任追究方面，法制部门仅有通报批评、暂扣执法证件等权力，力度较弱。法制部门与其他监督部门，如审计、监察等专门监督部门在行政执法责任追究方面的协调配合机制还没有形成。目前，行政执法责任制在兑现奖惩方面主要是依靠将行政执法责任制纳入政府目标管理，结合年终目标检查统一兑现奖惩。这虽然对行政执法部门落实对行政执法责任制工作有一定的制约、督促作用，但是方式还比较单一，而且是否纳入目标管理，在目标管理中占有的分值等还经常发生反复。更重要的是，目标管理主要是与被考核单位全局的奖金挂钩，如果考评成绩差，将扣掉全局同志的奖金。而行政执法责任制的特点之一是将执法职责细化分解、落实到具体执法机构和具体执法人员，行政执法违法责任应由执法部门、执法机构和执法人员承担，执法中出现违法问题，应当追究部门、机构和有关责任人员的责任，而不是追究全局工作人员的责任。行政执法责任制纳入目标管理是非常必要，也是非常有效的措施，但是因执法责任制落实不好而扣掉全局同志奖金的方式，缺乏公平性，也不符合行政执法责任追究的本意。此外，行政执法责任制仅是行政机关内部层级监督工作制度的定位，其本身就有行政机关自己做自己“法官”的局限。出现执法违法问题，往往大事化小、小事化了，只纠错，不责人，担心一味追错会影响本部门的声誉和执法人员的积极性，甚至基于情面而不愿意追究责任。以上种种原因致使行政执法责任追究制度虽然早已建立，但始终没有得到有效贯彻执行。1997年制定的《**市行政执法过错责任追究办法》在行政执法责任追究方面，仅起到了威慑作用，而很少直接适用。
（五）与当前工作要求差距较大问题。20xx年7月，国务院办公厅下发了《关于推行行政执法责任制的若干意见》（以下简称《意见》），对推行行政执法责任制工作提出了明确、具体的要求。对照《意见》的主要规定和要求，我们目前工作的差距主要表现在以下方面：
1、行政执法责任制工作定位方面。对行政执法责任制的定位，有的地区认为是监督制度，有的地区认为是工作制度，我们目前对行政执法责任制的定位是行政机关内部层级监督工作制度，注重于行政执法责任制监督作用的发挥。《意见》指出“行政执法责任制是规范执法和监督行政机关行政执法活动的一项重要制度”。这就要求行政执法责任制不但在监督工作方面发挥作用，还要在行政执法工作中发挥作用，其定位是监督制度和工作制度两者兼而有之。
2、推行行政执法责任制环节方面。《意见》指出梳理执法依据界定执法职责、评议考核、责任追究是落实行政执法责任制的三个环节，并对各环节的具体工作作了详细规定。我们以往的工作侧重于检查考评，在界定执法职责、责任追究方面工作比较薄弱，尤其是在梳理执法依据、依法界定执法职责方面，与《意见》要求差距很大。
3、检查考评的内容方面。《意见》规定行政执法责任制检查考核的内容是行政执法部门和执法人员行使职权和履行法定义务的情况。具体包括主体资格、执法权限、法律适用、执法程序、执法决定、案卷质量和复议、诉讼结果。我们目前是将有关依法行政的各方面内容都纳入行政执法责任制来检查考评，检查考评内容、范围远远超出《意见》的规定。
4、责任追究和组织实施方面。一是《意见》在行政执法责任认定方面，适用行政执法违法责任原则。而我们始终适用的是行政执法过错责任原则。二是责任追究方式上，以往强调的是纪律处分和刑事责任，《意见》强调的则是对执法部门限期整改、通报批评、取消评比资格；对执法人员批评教育、离岗培训、调离岗位、取消执法资格等方式。三是《意见》规定行政执法责任制的组织实施部门除法制部门以外，增加了编办和人事、监察部门。
《意见》下发实施后，与以往实际工作相比较，发生的这些变化，迫切需要我们采取有效措施，做好衔接工作。
三、对策与措施
按照国务院《全面推进依法行政实施纲要》和《意见》的有关要求，结合实际情况和工作中存在的问题，提出以下对策与措施。
（一）加强调查研究，注重解决实际问题。实施行政执法责任制虽然存在理论上的一些困惑，但是由于行政执法责任制本来就是来源于行政执法和行政执法监督工作实践的一项制度创新，目前正处于从实践到理论的这个过程，理论上存在一些不确定的因素也是正常的。对地方政府法制工作来说，在实际工作中，我们完全可以把一些纯理论的东西交给法学家和立法者去解决，而注重对实际工作的调查研究，注意总结好的经验和做法，探索适应实际工作的行政执法责任制运行模式，为理论研究积累经验和素材。
（二）全面梳理行政执法依据，制定完善的行政执法责任制实施办法。这是推行行政执法责任制最基础的工作，20xx年以来，我们虽然在这方面做了一些工作，但还远远不能适应工作需要。今后应将各部门的执法依据分类排序，列明各执法依据赋予执法部门的执法职责，编辑成册，并向社会公布。在此基础上，明确各部门履行行政执法职责的程序、执法标准、执法责任、考核办法和责任追究方式。每个部门针对实际执法情况制定全面细致的行政执法责任制实施方案或办法，为深入实施行政执法责任制夯实基础。
（三）进一步实施“一把手”工程，切实提高领导对行政执法责任制工作的重视。认真落实《XX省规范行政执法条例》和《XX省行政执法责任制试行办法》有关行政机关主要负责人是实施行政执法责任制第一责任人的规定，紧紧抓住各部门的“一把手”做文章可以在完成梳理依据工作，明确各部门的执法职责后，由政府领导与各执法部门的“一把手”签定行政执法责任状，明确“一把手”在实施行政执法责任制工作中的权利和责任，完善制约“一把手”行使权力的制度，将行政首长权利运行纳入法制化、规范化轨道，让制度管人，尽量减少影响实施行政执法责任制的人为因素。
（四）制定有关行政执法程序的政府规章，完善行政执法程序。程序制度建设的薄弱是行政执法责任制的制度缺陷，也是目前亟需解决的问题。按照依法行政的要求，行政执法程序应由法律、法规、规章规定，而不应由各执法部门的规范性文件来确定。在国家有关行政程序没有立法的情况下，建议省、市政府制定政府规章来确定适用于所有行政执法行为的基本程序和基本制度。行政执法程序的基本制度应当包括：
1、公开制度。有关行政执法的依据、主体、程序、结果、案卷等，除涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私外，应当公开。其作用是有利于公民参政，行使和实现自己的权利，保护自己的权益不受行政侵害和受到侵害时及时有效地寻求救济。同时有利于防止暗箱操作，预防腐败。
2、告知制度。执法部门作出影响影响行政管理相对人权益的行为之前，应当告知当事人行为的内容，包括行为的时间、地点、主要过程，作出行为的事实根据和法律依据，当事人对该行为享有的权利等，并听取当事人的陈述和申辩。其作用是保护相对人权利，保证行政决定的正确性和减少行政行为实施的困难。
3、职能分离制度。执法部门内部某些相互联系的职能加以分离，使之分属于不同的机构或部门的人员掌管和行使。其作用是建立权力制约机制，防止滥用权力和执法人员的偏见，保证行政决定的正确性。
4、证据制度。执法部门作出执法行为要有事实根据和充分的证据，调查取证要合法、公正、客观、全面。其作用是保证执法行为的合法性和公正性。
5、说明理由制度。执法部门作出涉及行政管理相对人权益的决定，特别是作出对行政管理相对人不利影响的决定，应当在决定书中说明事实根据、法律依据或政策考虑。涉及行使自由裁量权的，必须说明理由。其作用是体现对行政管理相对人权利和人格的尊重，使行政管理相对人了解执法行为的根据和理由，也便于执法行为的实施。
6、记录和决定制度。执法部门作出影响行政管理相对人权益的行为，其过程要有记录，最终形成的意见表示应有书面决定，并送达相对人。其作用是保证执法行为的严肃性、稳定性，并为解决争议提供条件。
7、回避制度。执法人员在执行公务时，如相应事项与本人有利害关系或者其他关系可能影响公正处理的，不得、参与该事项的处理。其作用是保证公正，防止偏私。
8、救济制度。包括陈述申辩、行政复议、行政诉讼、行政执法投诉等。其作用是随时发现和纠正错误，保护行政管理相对人的合法权益，并为行政程序系统提供信息反馈机制，使执法部门能够根据反馈的信息，随时对系统进行调节。
以上是行政执法程序制度建设主要内容，也是全面实施行政执法责任制的基础制度建设的重要内容。
（五）建立行政执法综合监管机构，加强监督部门的协调配合。行政执法责任追究是建立行政执法责任制的核心和最为关键的环节。其主要内容是责任的认定、处理与追究。包括责任认定、责任追究的部门和程序，确定统一的认定标准和追究手段。责任追究需要手段，也需要权威，在现有的监督部门中，任何一个部门都很难单独承担起这样的职责和任务，即使有的部门能够承担起一定的职责和任务，处理追究手段也比较单一，造成大量执法责任无人追究。因此，建议设立行政执法监管委员会，由政府主管领导担任委员会的领导，成员由法制、监察、审计、编办、人事、财政等部门组成，协调各监督部门形成监督合力，共同对行政执法活动进行监督检查，对执法责任进行认定和追究处理。此外，鉴于监督部门的监督协调职责，其部门领导的规格应略高于被监督部门。
（六）推进信息化建设，尝试开展网上监督，丰富评议考核方式。以国际互联网为平台的网络电子空间的出现与发展，对人类的政治、经济和文化及其整个生活的影响与日俱增，我国电子化政府建设方兴未艾。在此背景下，如何利用信息化建设，推进行政执法责任制的贯彻落实，是我们面临的新课题。
1、网络技术在行政执法制度建设中的具体运用。在执法制度方面，网络技术主要体现在公开制度方面。政务公开作为行政执法的一项基本制度目前已经基本建立，但由于公开方式、手段和技术条件限制等因素，在落实方面还存在一些问题。运用网络技术，可以公开执法部门所掌握的各种法律资料信息、行政执法程序以及行政执法结果。并可以将获得公开信息的人群范围无止境地扩大。只需要一台接入国际互联网的电脑，世界上任何一个人都可以获得政务公开的信息，这是其他公开方式和媒介所无法比拟的。
2、网络技术在行政执法监督方面的具体运用。目前监督部门对具体行政执法活动的监督更多地是体现的执法行为的结果上，即对已经生效的执法行为进行监督。而网络技术的应用将改变这种局限，通过监督部门与执法部门的联网和执法部门整个执法过程的上网公开，监督部门可以在网上对执法活动进行全过程的监督，这将使行政执法监督方式产生根本性变化，极大提高监督效率。考虑到保密和利于执法等因素，监督部门与执法部门的联网可通过政府内部网络实现。
3、网络技术在行政执法评议考核方面的具体运用。网络技术的发展，为大范围民意测验提供了技术支持，监督部们可以通过网络广泛征求民众对被考核部门执法工作的意见、看法。同时，执法部门、执法人员、行政管理相对人也可以通过网络将有关的行政执法信息及时、直接向监督部门传递，使信息传递向中空化、直观化方向发展，消除信息源和决策层运转的中间阻碍，使行政执法信息传递及时迅速，准确可靠，有利于避免信息传递过程中出现的信息延误、失真，而导致行政执法评议考核不公正，奖惩不分明现象。网络技术的应用，将丰富评议考核的方式，提高效率和水平。
总之，行政执法责任制是一种制度创新，是在实践中产生的，也必将在实践中发展和完善。本文仅对我市实施行政执法责任制的难点进行了不完全的归纳，提出了一些还不很成熟的建议。目前，深入实施行政执法责任制，可以说是希望与困难同在，机遇与挑战并存，任重而道远。
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