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农村扶贫开发调研材料
一、十年规划目标任务完成情况
2002—2008年，按照《中国农村扶贫开发纲要》和《XX省农村扶贫开发十年规划》，我市组织实施的新村扶贫、移民扶贫、劳务扶贫、产业扶贫、卫生扶贫、社会扶贫取得阶段性成果，成绩显著。六大扶贫工程共覆盖我市农村人口38.1万人，使35.2万农村贫困人口直接受益。
（一）资金投入
2002—2008年，全市累计投入中央财政扶贫资金27763万元，其中新村扶贫3536万元，移民扶贫279.6万元，劳务扶贫190万元，卫生扶贫140万元，产业扶贫320万元，信贷扶贫贴息贷款23020万元，其他扶贫277.4万元。同时，群众自筹资金和投工投劳3006万元，社会帮扶1087万元。这是历史上，我市以村为单位国家扶贫资金投入最多的五年。
（二）实施内容
实施新村扶贫101个，以路水土为重点，改善贫困村生产生活条件；实施移民扶贫工程466户，对生存条件恶劣的贫困户进行整体搬迁。实施劳务扶贫，培训和转移农村贫困劳动力3125人；实施产业信贷扶贫，扶持省级扶贫龙头企业11户，带动和辐射贫困户进行生产结构调整；实施卫生扶贫，改造14所贫困乡镇卫生院的医疗就医条件；开展社会扶贫，组织和动员150个市级单位、70个县级部门对口帮扶220个贫困村。
（三）政策措施
在方针政策上坚持开发式扶贫，政府主导，全社会参与，自力更生，艰苦奋斗，工作到村，扶贫到户。工作部署上，以“一体两翼”整村推进为重点，因地制宜，突出特点。在工作方法上坚持群众参与式扶贫，充分尊重农民愿意选择和实施项目。在资金项目管理上，坚持公示制、审批制、县级报帐制、审计制、项目验收制和后续管理责任制，确保扶贫资金到村到户到项目。
（四）实施效果
1、贫困村交通条件明显改善。共新修和整治村级道路668.5公里，新修水泥路8公里，便民道172公里。通过道路建设，有70%以上的组通公路，到户便民道入户率也达到了20%以上。既方便了贫困地区群众的出行，又促进了贫困村经济发展，群众十分满意。
2、贫困村基础设施得到加强。共建设提灌站51座，山坪塘650口，引水渠77.98公里，蓄水池400口，石河堰15处、改造微型水电站2处，新增蓄水195万方，新增灌面12.2万公顷，改田改土780公顷，不仅改善了贫困村农业生产条件，而且提高了抵御自然灾害的能力，又促进了贫困村经济发展。
3、村容村貌焕然一新。“十五”期共完成贫困户农户基础设施建设8644户，新建或改建人工井8737口，生活用水管网94.15公里，改造和新架设输电线路32公里，改房94838平方米，改厕93648平方米，改圈78850平方米，新建沼气池2561口，硬化院坝6.7万平方米，安装闭路电视网络2000余户。通过实施人畜饮水工程项目和农户基础设施建设，使贫困村脏乱差的现象明显改善，整体形象明显提升，农户生活环境、生存质量明显提高。
4、农村经济结构得到调整，农民收入明显增加。全市实施的101个省级重点贫困村，通过新村扶贫、产业扶贫，扶贫龙头企业的辐射带动，新增优质水果7726亩，大棚蔬菜2341亩，精细蔬菜7031亩，笋材竹8734亩，栽桑2063亩，药材822亩，花卉705亩，其它1500亩，养鱼1499亩，养猪23238头，养羊24513只，养牛1259头，养小家禽畜24万只。项目实施村2002年农民人均纯收入比上年增收121.4元，2003年，增收1396元，2004年增收411元，2005年增收316元。
5、贫困人口逐年减少
2000年，我市农民人均纯收入1000元以下的省级重点贫困村220个，占全市农村行政村1461个的15.06%，农民人均纯收入1000元以下的低收入贫困人口60.9861万人，占全市农村人口240万人的27.42%，农民人均纯收入在668元以下的绝对贫困人口4.813万人，占低收入贫困人口的7.34%。到“十五”期末，通过实施新村扶贫、移民扶贫、劳务扶贫、产业扶贫、卫生扶贫工程，1000以下的低收入人口降至40.06万，下降了34.3%，668元以下的绝对贫困人口降至2.9万，下降了39.97%。
6、形成全社会参与扶贫良好氛围
市委、市政府高度重视扶贫开发工作。从2002年开始，以220个省级重点贫困村为对象，市级领导带头，组织市县级党政机关企事业单位开展定点扶贫帮村工作，据不完全统计，“十五期”市级领导和各帮扶单位共为贫困村落实发展项目320个，投入帮扶资金（含物资折价）1087.2万元，为改善贫困村生产生活条件，增强贫困村发展后劲发挥了积极作用，在全市形成了关心扶持帮助贫困村的良好氛围。
二、非贫困地区贫困人口数量变化与分布特点
目前，我市农业人口数223万人，其中纯收入低于1196元以下的贫困人口31.78万人，占总人口的14.25%。因此，我市的扶贫工作仍然任重道远，因为剩下贫困人口大都是分布在自然条件恶劣、基础设施比较薄弱地区或偏远地区，脱贫难度较大；其次，基本解决农村贫困人口温饱问题，只是扶贫开发所取得的一个阶段性胜利。上世纪末脱贫标准低，存在返贫现象；第三，新的历史条件下，贫困原因发生了变化，出现了新的特点，新的贫困原因不断产生，如因上学致贫在上世纪八、九十年代都是少见的。目前，我市农村贫困的类型有以下几种。
（一）生存型贫困。生存型贫困是指生产资料匮乏，满足不了基本需要，解决食物和衣物成了主要的奋斗目标；基本生活没有保障，生存受到威胁。包括：缺衣少食、居住条件差（没有住处，或者是危房，或者太小）、基本的医疗得不到保障，生存型贫困大概占总体的三分之一。
（二）温饱型贫困。温饱型贫困是指在正常条件下，食物和衣物能够得到供给，但经济发展还很困难，生活水平还很低，抵御灾害的能力还很弱，食物和衣物的供给还缺乏可靠的基础，收入水平制约着进一步的发展。包括：难以承受孩子的上学、医疗、婚姻等重要支出压力，农产品价格低，种植水平低，遇到自然灾害无收成，基本生活面临受到威胁。温饱型贫困占三分之二弱。
（三）发展型贫困。发展型贫困是指在解决吃饭、穿衣等基本生存问题之后进一步发展过程中的相对贫困。对自己目前的现状比较满意，感觉认为自己不贫困，当前的问题是如何谋求发展。发展型贫困在总体中占有的比重很低。
三、非贫困地区贫困人口致贫原因及分析
造成贫困的原因是复杂的，不可否认，现实中确实存在少数人因思想观念陈旧落后，甚至个别人好逸恶劳等主观方面因素造成贫困的现象，但大部分的贫困现象主要还是客观因素特别是一些不可预测和抗拒的因素导致，在所有贫困原因中，因缺文化、因灾、因病残、缺劳力是形成贫困的重要原因。其中自然灾害和环境恶劣是致贫的最首要的原因；其次是因病、残致贫。缺劳力和因上学致贫是新的时期下的两种贫困原因。具体地说，主要有众所周知的几个方面：
一是因自然条件差致贫。我市XX县区地处偏远岩区的福善镇、安溪镇等10余个镇乡和XX县区西北路12个乡镇农田水利、交通等方面基础设施严重薄弱滞后，居住分散且远离场镇，交通不便，“靠天吃饭”现象未得到根本改变，因农业生产条件和水平较差，抗灾能力低下，每亩土地年纯收入比其他乡镇要低200元左右，经济发展十分滞后。同时由于自然条件很差，20余镇乡有12万农户未饮用上自来水，
1.8万多户目前还居住在危房中，农民生活非常困难。虽然XX县区岩区和XX县区低山区镇乡土地和人口占全市1/3左右，但农民人均收入仅相当于全市人均水平的50%左右，是全市贫困面最广、贫困人口最集中、脱贫难度最大的地区。
二是因残、因病、因灾致贫。目前，农村的社会保障机制还不健全，对贫困户而言，如果家庭中有盲、聋、哑、痴、呆、傻和残疾人，体弱或年老丧失劳动能力的成员，不仅对家庭没有收入的贡献，反而还增大支出，导致家庭长期陷入贫困之中，难以脱贫。据低收入农户家庭调查结果表明，因家庭成员中有残疾人、患重病、遇祸遭受损失而致贫的户数分别占5.4%、6.5%和8.2%，三项比例高达20.1%；调查结果还表明，同一样本对象中2005—2006年两年间因上述原因（包括自然灾害）返贫的农户分别为11.7%、19.1%和12.9%，三项比例高达43.7%。此外，从民政部门提供的城乡低保对象基本构成相关数据也可以看出：全市城镇低保对象中病、残人员占8.6%。农村低保对象中有重病人、残疾人的家庭户数分别占181%和18%；保障对象中的残疾人数比例即占了28.2%，这些家庭多数缺乏医疗保障，一方面收入较低而医疗、护理费用相对较大；另一方面，病残人不但自身劳动能力受到局限，而且需要家人照顾，客观上也会加重家庭经济负担，影响脱贫步伐的加快。
三是因子女就学负担较重致贫。贫困群体大多生活收入较低且增收困难，但家居日常生活开支较大且物价还在走高，收支严重失衡，平日生活非常拮据；随着教育产业化的加速推进，学费日益昂贵，成为多数农民的沉重负担。高中和大学教育费用更让普通农民家庭难以承受。2007年全国普通院校每年学费是农村人均纯收入的3倍。再加上飞涨的住宿费、书费、生活费等，大学生年均花费至少10000元。构成贫困群体家庭的主要负担，低收入特别是特困家庭更是无法承受，更加剧了贫困群体的贫困程度。可以说，一个大学生就能导致一个中等收入的农村家庭陷入贫困状态。
此外，家庭缺少劳动力、劳动力缺少劳动技能、劳动力文化素质低、致富项目匮乏以及启动发展资金短缺也是致贫的重要原因，在某些地区、某些特定人群中还可能是造成贫困的主要原因。
四、贫困问题与社会发展的关系
就国家支农项目资金而言，首先，大多数项目上级都要搞在大公路两边的行政村社，因而使偏远地区村长期被边缘化，大多数政策不能惠及他们；其次是项目资金太少，不能很大程度的解决交通条件便利，农业基础设施完善和产业发展等问题。总的来看，我们觉得是扶贫体制上造成了一些地方边缘化，相对贫困些。比如：XX县区福善镇熊山村、安溪镇安福村原来是全镇的贫困村，近几年扶贫村项目和镇级新农村建设项目实施后，大多数群众实现了脱贫，摘掉了“贫困村”的帽子，基础设施，产业发展，村容村貌等大为改观。
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五、解决非贫困地区贫困问题的途径与措施
千方百计提高低收入群体的收入水平，既是党和政府义不容辞的职责，也是构建社会主义和谐社会的重要举措。针对贫困群体状况及其成因，扶贫应把握好以下五个方面：
一是扶贫靠发展。要想尽快提高贫困群体的收入水平，必须以科学发展观为指导，全力抓好发展这个要务，紧紧围绕农民增收这个中心，着力激活内在发展动力这个根本，通过发展的办法来解决前进中的困难，提高收入水平，减少贫困群体，并使贫困群体收入水平能够早日赶上社会总体发展水平，共享经济社会发展成果。
二是扶贫求实效。正确处理眼前利益与长远利益关系，既要重视短期见成效扶贫项目的实施，又要重视对长远发展起作用项目的实施，切忌急功近利；既要抓好经济建设，又要抓好基础设施建设，努力改善低收入群体的生产生活条件。处理好速度和效益的关系，弘扬求真务实的工作作风，既要追求一定的速度，加快提升低收入群体的收入水平，又要注重实效不做“秀”，不搞形象工程。
三是扶贫重就业。特别注重让贫困群体通过自身劳动获取报酬实现脱贫。正确处理借助外力与激活内力的关系，切实调动低收入群体加快发展的积极性和主动性，激活其主要依靠自身力量脱贫致富的内生动力，既要加大资金和项目的扶持力度，为低收入群体发展致富创造条件，又要积极提倡和引导低收入群体发扬自力更生、艰苦创业精神，用足用好各项扶持政策。
四是扶贫先扶智。通过提高贫困群体自身素质，增强劳动本领和致富能力，从而逐步实现脱贫致富奔小康。坚持以人为本与提升素质相结合，坚持扶持、扶技、扶智相结合，既要以低收入劳动力为主要对象，加强应用技术和职业技能培训，又要加强典型事例的宣传，促进其整体素质的提升，尽快提高他们的生产经营和就业创业能力。
五是扶贫须统筹。统筹处理政府主导与社会参与的关系，建立健全“政府主导、多方参与、社会支持、合力帮扶”机制，努力构建有钱出钱、有物出物，有力出力、有智出智的帮扶新格局。
在实际工作中，应重点抓好以下八个方面：
（一）树立发展理念，以发展推动贫困问题的解决
用发展的眼光审视贫困，贫困的实质就是发展慢，只有发展快了才能摆脱贫困，把扶贫纳入发展之中统筹谋划。首先，要对致贫原因进行科学分析，对贫困进行严格分类，然后从发展的角度按照缺什么补什么的原则，研究具体的工作措施。对因交通等基础设施薄弱，发展思路不活，缺少启动资金等致贫的，要加大扶持力度，促其加快发展；对因年老体弱、生活残疾等致贫的，要发挥社会保障机制的作用，以社会救助保障这部分群体生存下去。因此，应破除两种错误观念。一是把扶贫游离于发展之外，扶贫归扶贫，发展归发展，认为扶贫无非是定期或不定期地给些钱物而已，不能以发展的眼光看待扶贫，忽视或轻视内生生产力的培养，结果是年年扶、年年贫，周而复始，年年如此，长进不大，成效不明显。二是把扶贫工作简单化，不能对贫困群体致贫原因、发展需求等分门别类，采取有针对性措施，而是眉毛胡子一把抓，扶贫资源的使用效益较低。
（二）实施工业强市战略
工业化是一个地区经济发展中的必经阶段。加快工业化是提高贫困人口收入、从根本上解决贫困问题的重要途径。一要重点抓好我市工业集中区建设，加快项目的建设进度，尽快投产达产。同时，要积极发展现有企业，培育支持中小企业，鼓励企业在自主创新、品牌发展上加大力度；要高度重视节能减排，污染治理，促进可持续发展。二要立足农业特色资源优势，积极推进农业产业化。充分发挥农村闲置劳动力资源优势，使广大贫困劳动力在家门口就业，做到农忙时务农、农闲时务工两不误，以提高贫困群体的收入。三是进一步加大招商引资力度。鼓励外来资金项目进入农村，参与或激活农村经济发展，培育新的经济增长点，进而为贫困户就业、增收、脱贫拓宽渠道。
（三）加强劳动技能培训
脱贫致富的最终出路在于每一个贫困户自身，永远依靠外界救济难以真正脱贫，只有他们自身都行动起来，勤劳苦干，脱贫才真正有希望。为此，扶贫必须实行扶持、扶技和扶智相结合，高度重视劳动技能培训，实施好“阳光工程”、“劳务扶贫工程”、“川妹子工程”，对贫困劳动力实行订单培训和定向培训，使有培训需求和创业就业欲望的贫困劳动力尤其是特困、残疾和大龄贫困劳动力都能接受免费培训，提高素质。充分发挥“富顺缝纫”、“富顺建工”等全国优秀劳务品牌效应，加强区域劳务合作，提高组织化、集团化、有序化输出比重，改善创业环境，广开创业门路，提供更多的转移对接途径，推进劳务创业和回引创业，增加贫困农民工资收入。
（四）进一步拓宽农民增收渠道
以农业增效、农民增收为目标，因地制宜地培育发展特色产业、增收项目，拉长和加粗农业产业链条，放大增值环节，扩大增收渠道。要大力发展特色农业，通过科学规划，发展“一乡一业”“一村一品”特色农业。坚持产加销一条龙、贸工农一体化的路子，重点支持吉泰龙食品、新星源食品、龙都茶叶、荣成实业、锦明笋竹、锦程农业、旺林堂药业等省级龙头企业加快发展，培育壮大巧媳妇米业、美乐食品、六顺羊业等市县级龙头企业，扶持发展一批覆盖面广、带动力强、具有地方特色的农副产品加工、营销企业。推行以“公司+基地+农户”为主要形式的产业化经营模式，确保贫困户在产业化经营中直接收益。本着不论规模大小，只要能促进增收就行的原则，大力倡导和扶持贫困户发展一定规模的种植、养殖，力所能及地开辟增收项目。建立健全社会服务体系，鼓励和支持组建农民专业经济合作组织，引导贫困户生产适销对路产品，切实把一家一户小生产与千变万化的大市场对接起来，不断增强贫困农户参与市场竞争的能力和组织化程度。
（五）加强基础设施的建设，改善生存环境
自然条件的恶劣，因灾致贫占首位，因此，在今后的扶贫工作中，加强基础设施的建设，改善贫困地区生存环境仍然是重中之重。政府在进行扶贫决策、安排扶贫资金时，首先要考虑到这一点。一要进一步加强村社道路建设。"要想富，先修路"，综观我县的村组公路，道路硬化率低，晴雨通车率低，迫切希望加大对村道扶贫的力度，发动农民，出资出力，解决村、社道路，改善我县农民发展的瓶颈限制。二要加强对农业基础设施的投入力度。加大水利建设投入，加大山平塘、石河堰的整治力度和基本口粮田的整治和中低产田的改造，改变靠天吃饭的现状。政府要发挥公共财政职能，调整财政支出结构，加大投入力度，使农村的基础设施更加完善。
（六）加强对贫困人口的宣传教育
发挥宣传舆论正确导向作用，宣传城乡实用技术、经济信息，宣传有理想、有志气、奋发有为发展经济而脱贫的典型事例，为扶贫攻坚起到积极的示范作用。对贫困人口职业技术技能培训的同时，还应通过举办培训班的形式，加强对贫困人口的宣传教育，向他们宣传国家的法律、法规，宣传党和政府在农村的方针政策，帮助他们分析贫困原因，引导他们牢固树立自强自立、勇于战胜困难、勤劳治贫、勤劳致富、守法致富的信心。扶贫应先扶志，在贫困人口中大力倡导人穷志不短、只有自己才能救自己的精神，不能坐地等穷或依靠外援，应充分调动贫困人口的主观能动性，开发内动力，使他们自觉地投身到扶贫攻坚的活动中去，主动配合当地党委政府发展生产，发展经济。
（七）坚持扶贫与救助相结合、增强农村防御风险的能力
社会保障具有防止非贫困的农民沦为贫困和帮助贫困农民摆脱贫困的双重功能。作为社会主义市场经济的重要组成部分，它是贫困人口的大安全网。因此，必须按照市场经济要求，加快建立健全起包括社会保险和社会救济在内的资金来源多元化、保障制度规范化、管理服务社会化、覆盖范围广域化的社会保障体系。一是建立农村基本社会保险体系。要着力建立覆盖农村的保险体系。通过政府、社会（如非政府组织等）等各方力量，在贫困地区建立起医疗保险和社会养老保险，在部分地区推行最低收入保障制度。二是要强化社会救济。对于国家来说，社会救济是一种应尽的责任，而不是自上而下的恩赐。，在搞好贫困地区扶贫开发的同时，着力建立新型的社会救助体系，不断完善农村五保户供养、特困户和孤弃儿童等救助制度，使发展成果惠及贫困群体
（八）创新工作机制，形成全社会参与扶贫开发的强大合力
广泛动员社会各界关心、支持、帮助贫困村建设，凝聚社会各方面的力量，形成强大合力。一要积极探索新的对口帮扶方式，拓展帮扶领域，扩大帮扶规模，提高帮扶水平，逐步建立完善社会扶贫长效机制。坚持市县级领导干部、部门对口联系贫困村、贫困户的方式。二要鼓励引导社会团体、民间组织、私营企业等参与扶贫开发，支持到贫困地区投资兴业、开发资源、扶危济困及捐资助学，为贫困地区办好事、办实事。采取政策支持、舆论宣传、荣誉激励等形式，引导社会各方面力量开展结对帮扶、捐资捐助和智力支持等参与扶贫开发，使贫困村、贫困户真正得到实惠。三要集中使用扶贫资金，有限的资金要向重点贫困地区、重点扶贫项目和特困群体倾斜，最大限度地发挥扶贫资金的效用。
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