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关于加强专项资金管理工作的思考
党的十八大报告指出，要加强对政府全口径预算决算的审查和监督。这就要求政府公共预算及政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保障预算等都要纳入监管视野。我市市级专项资金是指每年市政府年初财政预算安排，通过项目形式用于当年全市经济社会发展的资金（基金），是实现全口径预算的重要组成部分。在新形势下，加强市级专项资金管理对于提高政府性资金使用绩效，更好地保障全市经济社会持续健康发展具有重要意义。本课题在总结分析我市专项资金管理工作现状的基础上，试就完善制度机制、提升管理水平等方面提出对策建议。
一、我市专项资金管理的基本情况近年来，我市抢抓发展机遇，深入实施“五大战略”，着力推进“四区”建设，一大批事关发展民生的重大项目、重点工作持续有力推进，保障和推动了我市经济转型升级科学发展。这其中，政府性专项资金的有效投入，在推进产业转型升级、统筹城乡区域发展、提高社会保障水平等方面，较好地发挥了财政资金的引导、保障和推动作用。一是专项资金使用管理制度逐步完善。近年来，我市不断加强专项资金使用管理制度建设，注重提高专项资金的使用绩效。围绕推动经济转型升级，制定实施《关于进一步实施工业强市战略积极推进工业经济转型升级的若干意见》、《大力培育大企业大集团的若干意见》等制度，整合完善了三次产业发展尤其是工业经济发展的政策；围绕提升公共服务水平，制定实施《义务教育阶段外来务工人员子女就学暂行办法》、《关于义务教育学校招生工作的指导意见》、《基本医疗保障实施办法》、《基本医疗保障办法实施细则》等办法，推进了教育、医疗卫生等公共服务均等化，逐年提升社会保障水平；围绕推进新农村建设，制定实施《XX县区农民素质提高工程财政补助资金管理办法》、《XX县区建设“绿色家园、富丽山村”项目资金管理办法》等办法，保障农村持续发展繁荣，促进农民增收致富。二是专项资金投入规模逐年增大。近年来，我市专项资金投入量呈逐年快速增长的趋势（见图1）。2009-2012年，专项资金投入量增长了4.58亿元，年平均增长达到33%。到2012年，专项资金总预算达到8.01亿元其中公共卫生专项占2012年专项资金预算总额的比例最大，总计2.93亿元，占比达36%，该专项涉及城乡居民医保、医疗救助、农村公共卫生服务、城镇居民体检等多个重点项目；其次是水利、城建及其他专项，占比18%，主要涉及水利基础设施建设、城市公共基础设施建设等多项内容；同时工业科技创强专项、教育文化专项、新农村建设专项在2012年专项中所占比例也较高，分别占比17%、15%、14%（见图2），这些专项资金的投入使用，有力地促进了城乡基础设施和公共事业建设发展，提高了我市城乡居民的生产生活水平。单位（亿元）图1图2三是专项资金增长结构不断优化。近年来，我市专项资金的投向紧紧围绕经济和社会发展战略重点，注重向促进经济转型升级和改善民生方面倾斜。如2012年专项资金在安排上更体现了“发展经济、保障民生”的理念，2012年专项资金预算比2009年增加4.58亿元，其中工业科技创强专项预算增加0.8亿元，同比增长133%；新农村建设专项预算增加0.59亿元，同比增长113%；公共卫生专项预算增加2.07亿元，同比增长238%；教育文化专项预算增加0.58亿元，同比增长91%（见图3）。专项资金的投向既体现了我市对产业结构调整的政策导向，又体现了我市加快城乡统筹和科教文卫公共基础项目建设的持续推进。单位（亿元）图3四是专项资金的作用更趋明显。2009-2012年，专项资金总计投入21.17亿元，涉及工业科技创强、新农村建设、公共卫生、教育文化、水利建设、城建发展、人才专项、生态文明建设、服务业发展等多项内容，有力地保障了重点工作推进和社会事业发展。目前，我市已全面完成城市及涉杭公交一体化改造，建成并投用了一批交通重点项目，城乡路网面貌持续改善；有序推进教育布局调整，教育资源实现整合升级，全市中小学校基础设施不断改善；深化医疗卫生体制改革，实现了市、镇街、村（社区）三级医疗卫生服务机构全覆盖；“绿富”建设持续推进，农村面貌大幅改观，农村居民的生活水平不断提高，等等。专项资金的持续投入，在推进我市经济社会发展中的作用日趋明显。
二、当前专项资金管理中存在的主要问题1.专项资金的管理制度和运行机制不够健全。一是专项资金使用办法不够完善。尽管有些“大专项”制定了管理办法，但对资金具体使用管理的规定还不够明确，约束性不够强。二是管理办法滞后。部分市本级的专项资金使用管理办法制定时间较早，与现行上级规定标准不符，也与当前经济发展形势不相适应。
2.专项资金预算编制执行不够严肃。一是年初预算粗放、不完整。“大专项”中的部分二级项目，年初预算只下达了一个控制额，未按规定编制明细预算，即没有明确资金最终安排的单位和项目，在一定程度上削弱了预算执行的刚性约束，不利于相关部门进行监管。二是存在超预算执行情况。部分专项资金在实际执行中超预算现象严重，有的项目资金超预算达三分之一以上。
3.专项资金使用管理不够规范。一是挤占专项资金，一些部门在专项资金使用中列支部分公用经费。二是一些单位专项资金未按规定单独核算，资金混用，还有部分工程项目没有按招投标规定实施。三是部分专项资金未直接拨付到项目实施单位和提供商品、劳务的单位及个人，出现资金拨付时间长，中途被截留、挪用等现象。
4.专项资金使用效益不够明显。一是资金补助呈现“小、散、多”现象。部分专项资金补助金额小，涉及面散，补助单位多，很难形成规模效应。二是资金多头管理现象依然存在。部分专项资金由多个主管部门进行管理，且没有建立沟通及协调机制，使得一个项目可以得到多头补助。三是重资金分配轻使用管理。少数单位对下拨后的专项资金的使用情况缺少跟踪监管，使一些专项不能按项目进度和质量要求实施到位，影响了资金的使用效益。
5.专项资金使用的监管不够。专项资金涉及面广、点多，目前财政和相关业务主管部门还局限在资金拨付前的条件审核，对资金拨付后项目单位是否按要求实行财务和资金管理，项目实施后是否达到项目申报时的预期目标等尚未规定较为详细、明确的绩效考评、追踪问效机制，使专项资金的绩效监管处于空白，专项资金的使用效益难以提高。
三、加强专项资金管理的对策针对我市近年来专项资金使用管理中存在的问题，根据中央及各级党委对人大工作的新要求，人大常委会要在建立完善全口径预算监督机制的同时，着力探索把加强政府性专项资金管理、提高资金使用绩效作为人大审查监督的重要内容，以促进专项资金科学安排、合理使用、发挥最大效益。
1.建立健全专项资金管理机制。引入“大财政”理念，建立市级专项资金统一管理、汇总统编、分类实施、绩效评价的管理体制，即将政府所有财政性专项资金（基金）纳入统一的管理平台，实行制度化管理。一是预算统编。按全口径预算目标，使预算覆盖政府全部的收支活动，并对各专项资金实行由各部门（专委会）分别编制，财政部门统一审核汇编；二是项目统定。建立项目库制度，以项目统筹来打破部门界限、专委会界限，集中财力办大事。各单位（专委会）在编制下年度专项资金预算时，将来年要安排的资金，通过项目的形式，按预算编制要求编制上报，经财政部门统一审核汇编，报市政府研究审批。三是分类实施。各部门（专委会）根据市政府下达的年度专项资金预算计划，抓好组织实施工作。四是绩效评审。将所有项目资金列入绩效评价计划，制定科学、清晰、简洁、合理的评价指标，按照项目单位自评、主管部门复评、财政部门审核抽评这三个层次来开展绩效评价。
2.完善专项资金预算编制管理办法。专项资金的预算编制，要建立从上到下、由下而上的编制方法，即专项资金的年度计划由市统一下达，再由各专委会编制上报。一是分类编制。各专项资金的年度预算计划要根据当年全市经济社会发展战略，按照项目预算编制和资金使用管理的要求，由各专委会牵头，各相关部门配合编制。同时要通过建立政府专项项目库，用项目来统资金，推行“项目化”管理。二是精细编制。预算精细化是保证预算执行的前提。为切实提高专项预算的真实性和精细化，真正将专项编成一本可执行的预算，每个专项都要明确立项依据、项目预算测算说明、项目实施计划、项目预期绩效、弹性费用、资金使用流程等六个方面的内容。三是集中汇编。在分类编制及细化项目编制的基础上，对各专项资金实行集中汇编，从总体上对项目预算编制的科学性、合理性和有效性等进行把握。
3.完善专项资金使用管理操作规程。一是深化国库集中支付制度，加大专项资金集中支付力度，缩短资金在途时间，减少资金流转环节。二是强化专项资金使用刚性约束，通过制定完善专项资金使用管理办法来规范各项资金的使用管理，使专项资金使用中做到单独核算，专款专用。三是加强专项资金管理力度，对专项资金投资项目进行事前、事中、事后全方位管理，严把项目进度和质量。加大对招投标、工程合同、竣工结算、财务决算审核等重点环节的监管。要明确各部门的监管职责，加强部门间的信息交流，形成多部门联动的监管机制，对专项资金使用实行全程跟踪监管。
4.建立并完善专项资金使用绩效评价体系。一要构建以财政部门为主导的多层次绩效评价体系。要建立以项目单位自评、主管部门复评、财政部门审核抽评为主体，邀请市监察、审计等相关职能部门参加和社会中介机构参与的多层次的专项资金支出绩效评价体系。二要合理确定专项资金支出绩效评价目标与重点。加强对财政支出有效性的考评，突出财务合规性，更加注重对专项资金支出效果和社会效益的评价。三要建立健全专项资金支出绩效评价办法。从制度上确立专项资金支出绩效评价的地位，树立专项资金支出绩效评价的权威性，保证绩效评价成为财政监督管理的一个重要环节，使绩效评价工作有法可依、有章可循。
5.建立专项资金使用管理问责追究制度。一是市政府要制定出台《政府专项资金使用管理责任追究办法》，以制度规范行为，保障专项资金的有效实施；二是建立健全定期检查和随机抽查、专项检查和信访核查相结合的问题查处机制，减少专项资金管理使用中的风险点，有效防止虚报、冒领、截留、挪用、挤占、贪污专项资金的违纪违法行为；三是加大人大的审查监督力度。市人大常委会要在履行法定的财政预决算审查监督基础上，运用视察、汇报、询问等形式，着重加强对专项资金使用与管理绩效的监督。四是强化监管成果的应用。要将专项资金的使用管理工作列入单位的年度责任制考核，对违反管理规定，出现资金管理混乱，投资项目效益受损的现象，要进行问责；情节严重的要按有关规定追究主要领导、责任人的责任，同时作为干部任用的依据。（编辑：华华）
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