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农业节水保障体系存在的问题及发展对策
XX省社会保障体系建设存在的问题及对策
摘要。本文分析XX省社会保障体系建设存在的主要问题，提出调整社会保障政策的建议。
关键词：社会保障体系；存在问题；政策建议
中图分类号：f126文献标识码：a
文章编号：1007－7685（2007）09－0058－03
XX省社会保障体系建设从20世纪80年代开始，经过20多年不懈努力，特别是近年在中央的大力扶持下，取得十分显著的成效。国有企业下岗职工基本生活保障失业保险并轨工作全面完成，基本养老保险实现了由“现收现付”向“部分积累”的转变；非公有制经济就业人员、非正规部门就业人员、自主创业者等进入社会保障体系；企业离退休人员基本养老金按时足额发放。新退休人员基本养老金各项结构发生了变化，基础养老金和个人账户养老金所占比例由原来的38.6％提高到49％，过渡性养老金和调节金的比例相对下降。“多工作、多缴费、多得养老金”的长效、激励约束机制初步形成。全省各类参保企业都实现了省级统筹。用人单位缴费比例由24％降低到23％，进一步减轻了企业负担。医疗保险制度已基本覆盖城乡。新型农村合作医疗制度试点取得初步成功。24个县参加了合作医疗试点，覆盖农业人口840.17万人，农民参合率达74.32％。“乡镇卫生院基础设施国债资金建设项目”顺利推进，农村医疗卫生服务条件有很大改善。城镇医疗保障取得新进展。城镇居民基本医疗保险试点取得初步成功，社区的医疗保障服务网络日益健全。城乡救助体系不断完善，已开始从单一救助向综合救助发展，从基本生活保障向医疗、住房、教育等保障过渡。城市医疗救助制度试点工作进展顺利，建立了大病医疗费报销与常见病救助相结合、医疗费报销与零利润药店相结合、城镇居民医疗保险与大病医疗费报销相结合的新型医疗救助模式。农村低保制度开始普遍建立，全省低于最低生活保障标准的农村特困人口全部纳入到制度化保障体系之中。农村特困户保障工作已由传统的临时救济阶段，发展到对象明确、覆盖广泛、资金稳定、管理规范的制度性保障的新阶段。但还存在一些问题，需要引起重视。
一、XX省社会保障体系建设存在的主要问题
（一）经常性财政投入机制不完善。社会保障供给相对不足。社会保障等社会事业的发展主要靠国家财政支持。近两年来，中央一再要求各级财政部门要通过调整财政支出结构，将财政支出的20％左右用于社会保障，但由于缺乏立法约束。导致财政对社会保障投入带有一定随意性，在财政对养老保险的补贴中，70％以上来源于中央财政，地方财政不足30％。而绝大多数地区对大病医疗等社会保障缺乏财政补贴机制，尤其对低保人员等困难群体没有做出相应的制度安排。
（二）资金拨付压力较大。一些市县养老失业保险当期发放有一定的缺口。国有企业转制后。绝大多数国有企业下岗职工投入非正式部门就业，致使国有企业和职工参保呈下降趋势，而非正式部门就业特点决定养老保险基金很难由机构缴纳，稳定税源减少。目前XX省三资企业、私营企业和个体工商户有近60％没有参保。企业或雇主为临时性就业者缴纳社会保险费用的比例非常低，交纳基本养老保险、基本医疗保险、工伤保险、失业保险、生育保险的比例分别为31.5％、21.7％、11.2％、6.3％、2.8％。养老、失业金入不敷出，一些地区养老金发放额度大于当年筹集额度，如果再增加标准，既有的剩余可能会迅速吃掉，一些地方目前已出现单纯用转移支付的资金保支付的情况。
（三）缴费标准偏高，部分企业、群众缴费能力不足。现行的养老、失业等社会保障制度是从1986年开始实行的，在缴费制度上，它以职工工资的收入为计费标准，按照规定的比例来提取。目前这一比例为40.6％，其中企业负担29.6％，职工个人负担11％。较高的缴费负担令许多劳动密集型企业或亏损企业疲于应付，我们在对就业状态和参保的行为作交互分析时发现，那些想参加社会保险却最终没有付诸行动的大多是经济收入低的人。一些劳动密集型企业强烈反映全部缴纳各种社会保险存在困难，倾向于给职工增加工资，由职工自行解决保险问题。
（四）历史遗留问题严重影响弱势群体参保行为。到2006年，XX省已完成下岗失业人员“并轨”工作，但新旧两种制度的衔接存在一些困难。一些企业由于经济效益长期不好，没有给职工交纳保险费用，或时交时停，而职工下岗后想要自己交保险费则首先要补上以前的欠款而且还要补交滞纳金，这笔钱大多数下岗职工都无力承受。另外，由于种种原因，企业无法与下岗职工解除劳动关系，以致于职工下岗后无法参保；大量的集体企业职工被排除在优惠政策之外，使他们参保困难。为降低成本，企业想尽办法逃避为职工缴保险费的责任，使本应由企业和个人共同承担的保险费用都落到个人身上，加重了个人负担。
（五）多层次医疗保障体系的保障功能有待进一步开发。职工居民医疗保险、城镇居民医疗保险、新农村合作医疗三项居民医疗保险制度分割运行，制度不对接，造成参保者在正常区域流动与居民医疗保险管理机构之间的矛盾。部分城镇居民基本医疗保险统筹地区规定的统筹基金最高支付比例偏低，与商业保险和农村新型合作医疗比较，优势不明显，导致居民参加意识不强。由于城镇居民和职工医疗保险制度中的保障力度不同、制度边界模糊等原因，导致一部分企业逃避责任，把职工人为地降为“居民”，从而降低了保障待遇。
（六）人员短缺，经办机构的管理能力弱。伴随着老工业基地的转型，大批国有企业职工由单位人转为社会人，表明其身份的档案归人劳动保障部门进行专门管理，使其工作量陡增。再加上日常要维护300万人缴费和100万人发放管理任务，社会保障部门几乎都处在超负荷的工作状态，直接影响工作效率的提高。而大量的社会保障宣传动员工作被放在社区。目前社区建设存在诸多问题，如管理人员工资待遇和参保待遇等问题不解决，将直接导致落实任务难。在调查中我们发现，由于管理体制变化，社区管理责任目前已由区上升到市或省，一些基层政府开始有意无意回避责任，一些部门在下达工作任务时，没有给予社区充分的资金支持，社区经费严重不足，一些经办业务直接受到冲击。
二、调整社会保障政策的建议
目前，XX省社会保障制度还不完善，需要做出进一步努力。要坚持稳步推进、积极而为的原则；要保护各界发展经济的积极性，但更要严格征缴秩序，维护社会保障制度的严肃性，激励和惩罚相结合，扩大费源；要进一步探索强化社会保障体系建设的路径。
（一）完善相关政策，建立基于底线公平的基础整合的社会保障体系。以最低生活保障为底线、以卫生保健和服务保障为基础、城乡统筹的社会保障体系，而超越“底线”的社会保障需求则可
视不同情况灵活处理，体现差别。建立基于底线公平的基础整合的社会保障体系，首要的是以“有差别的统一”模式来推进社会保障体系的城乡衔接，在最基本的保障项目（养老保险、大病统筹医疗保险和最低生活保障）上建立城乡统一的制度。为完成这一目标，第一，要推进建立覆盖城乡全体劳动者的基本养老保险制度。目前城市企业职工养老保险的社会统筹部分可设计为全体劳动者的基本养老项目，而不分城乡之别，以确保城乡全体劳动者的最基本生活的平等。当然，农民年老领取相当于维持最低生活水平的社会养老金时，所承包的土地应做出相应调整。第二，要建立全民统一的大病统筹医疗保险制度。统筹做好非企业职工、农民等所有其他居民大病医疗保险，目标是保障全体居民都不致因大病而影响基本生活乃至陷于贫困。第三，要推进实行全民统一的社会救助制度。现阶段可以最低生活保障制度为重点。实行制度的城乡衔接乃至统一，资金完全由国家与社会提供，但给付标准可视具体地区情况而定。
（二）强化征集缴工作力度，积极扩大费源。深入开展民营企业进社保活动。对有缴费能力但长期不缴费企业。要实施惩罚措施，并实行主要领导包保责任制，保障扩面工作不落空。建立重点费源监控制度。对劳动密集型和缴费困难企业，实行差别化政策。一是按照“低门槛、广覆盖”的原则，由企业根据不同的缴费能力执行不同的保障水平。如企业可以只缴纳医疗保险统筹基金、不建职工个人账户而享受住院基本医疗保险的相应待遇；也可缴纳医疗保险50％的统筹基金，享受相应的住院医疗保险待遇。二是多方筹集资金，解决困难企业缴费难的问题。因地制宜。采取“三三制”解决困难企业的参保资金，即由企业、政府和社会各解决三分之一的办法；有的地区可采取政府、单位、个人分别按40％、40％、20％负担。从而落实困难企业职工的参保。三是由政府承担解决困难群体医疗保障的主导责任，以财政支持为主。同时倡导全社会的帮扶，建立困难群体多元化、多层次、多形式的医疗保障机制。
（三）探索城乡一体化的、全省统一的最低生活保障制度。全省统一的最低生活保障制度不是指最低生活保障金标准完全一致，而是指最低生活保障水平一致。应努力构建以国有企业下岗失业人员、贫困人口、灾民、“三无”和“五保”人员等特殊困难群体为主体，以最低生活保障制度为核心，以医疗、教育、住房、司法等专项救助和临时救济为补充，以统一的社会救助服务网络为基本载体的具有中国特色的社会救助体系。民政部门应根据不同地区的物价指数及总体生活水平，制定一整套最低生活保障标准，将全省各大、中、小城市分成若干层次，对每一层次的城市XX县区镇给出一个参考标准。目前的最低生活保障制度框架是非常简单的，没有考虑不同家庭的需要差别，也没有考虑贫困家庭中不同人的不同需求。因此，要通过对低保对象家庭的实际状况和需求的调查。了解中老年人、孩子、残疾人及单亲家庭的特殊需求，将低保金向没有劳动能力的困难群体倾斜。对于一些情况特殊的低保对象，如孤寡老人、孤儿以及单亲家庭等，给予高于标准10％―20％的低保金。
（四）切实加快社会救助体系建设。保障低收入人群体基本生活。随着城市低保制度和农村救灾救济制度的普遍建立和不断完善，在城乡贫困群体基本生活真正从机制上得到有效保障的同时。对社会救助工作的实施主体、运行机制、工作范围等问题，就提出了更高要求。如何尽快构筑城乡社会救助体系，实现最低生活保障与医疗、住房、教育等专项救助相结合，政府救助和社会互助相结合，资金救助和实物帮困、互助服务相结合的目标，已成为全面建设小康社会和全方位提高城乡贫困群体生活质量的重要前提。当前尤其要突出社会救助主体，应以民政部门为核心，构建一体化的社会救助管理与操作体制，避免过去政出多门的现象。如，在县级以上政府成立社会救助工作领导小组或办公室，统揽各项救助政策；乡镇、街道应建立社会救助管理所。形成救助工作平台。整合各项救助行为；尽快建立与低保相配套的社会专项救助体系，加强在衣、食、住房、取暖、医疗、子女就学、法律援助等方面的救助力度；建立农村特困户救助制度，帮助农村五保户、特困户等贫困家庭解决大病医疗问题；形成和完善以灾害的监测评估、综合协调、社会参与和具有较强能力的灾民紧急救助体系；继续坚持投资主体多元化、服务对象公众化、运行机制市场化、服务方式多元化、服务队伍专业化的基本方向，建立健全由国家、多种所有制单位、社区和居家供养等形式构成的服务网络；加快完善政府宏观管理、社会力量主办、福利机构自主经营的管理体制，把国有福利机构推向市场，为全社会福利机构面向市场的竞争创造平等的环境。各级政府应确保救助经费的稳定投入，并列入各级政府财政预算，保证各项救助政策的落实。
（责任编辑：李悦佳）
作者简介：付诚（1963－），男，吉林和龙人，XX省社会科学院研究员。研究方向：社会政策。
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