系统重要性金融机构.docx

系统重要性金融机构
银行机构
自国际金融危机以来，美联储已经在单个银行机构的传统微观审慎监管方面迈出了重要步伐。促进各家金融机构的安全与稳健是一项重大职责。但就更大的范围而言，我们也正努力在一个更宽泛的宏观审慎政策框架内实施监管——不仅关注单个金融机构的情况，而且关注整个金融体系的健康。
甚至在实施《多德—弗兰克法案》之前，我们就已经开始彻底检视自身的监管方法，以便更好地实现微观审慎与宏观审慎的政策目标。我们在2009年设立了大型机构监管协调委员会。这个高级别、跨学科的工作小组，从整个联储系统中汲取技术和经验，管理和监督最具系统重要性的金融机构。通过协调委员会，我们对传统的、逐个机构检查的监管方法进行了补充，定期使用一种横向的、跨机构检查的方法来监督行业行为、日常交易和融资战略、资产负债表的变化、关联性及其他影响系统性风险的因素。利用经济学家和金融市场专家的工作经验，协调委员会越来越多地采用改进的定量方法来评估被监督机构的情况及其可能对金融体系带来的风险。
联储加强跨机构监管的重要进展之一就是最近完成了第二部《综合资本分析与评估》（ccar）。在ccar中，联储评估了19家最大的银行控股公司的内部资本筹划过程，以及这些银行在非常严重的假设情况下，包括失业率达到13%的峰值、股价下跌50%、房价再下降21%时的资本充足率情况。从传统的安全和稳健的角度看，考虑每家银行的资本分布状况，我们关注的是这些银行在压力测试中是否有充足的资本维护金融稳定。同时，我们也用常规方法对国内最大的银行机构进行评估，这也有助于更好地评价整个金融体系的承受力，包括在经济很不景气的情况下，银行体系是否具备继续向家庭和企业提供贷款的能力。由于压力测试将成为有效的监管工具，我们正在评估最近的做法，以准确识别哪些因素可以很好地发挥作用，哪些方面还可以在实施和沟通过程中加以完善。联储现在也经常使用宏观审慎方法分析重大经济事件对单个机构和整个金融体系的潜在影响。我们对2010年春出现的欧洲主权债务危机的反应就是很好的范例。出于对欧洲主权债务危机的担忧，我们一直密切监测美国的银行对欧洲直接和间接的风险敞口，并追踪这些银行对风险敞口的管理。我们也一直在分析欧债危机发展到何种情形会导致更大的混乱局面，比如投资者避险情绪的急剧增加会对资产价值产生不利影响。这项工作不仅使我们对单个银行的风险状况更加了解，也帮助我们更好地评估了欧洲金融动荡对美国信贷流动和经济活动的潜在影响。
宏观审慎政策正在被纳入新法规和监管之中。例如，2011年12月联储发布了实施《多德—弗兰克法案》第165和166条款的试行规则。这些规则将为最大的银行控股公司及系统重要性非银行金融机构建立宏观审慎监管标准，这些标准因为机构系统性风险的增加而变得更加严格。我们也与联邦存款保险公司（fdic）和国外监管当局合作，以对系统关键性机构实施fdic新的清算规定。
特别是2011年秋天，我们与fdic联合发布了规定，要求所有银行制定可信的被称为“生前遗嘱”的预案，以有序解决银行倒闭事件。
在国际舞台上，我们全力支持巴塞尔委员会在2009年夏季对交易活动和证券化敞口实施更严格的监管资本标准。我们还与其他央行密切合作，帮助完善巴塞尔协议iii政策框架，以要求国际性银行持有更多优质资本且保持更大的流动性，同时根据这些银行在全球金融体系中的重要性，要求它们补充附加资本。这些附加资本是为了降低这些系统重要性机构倒闭的风险，也是为了迫使这些机构在决定自身的规模和运营复杂化程度时从内部消化一些可能成本。否则，因这些机构的决策所产生的成本将由经济和金融体系来承担。每项措施的目的都是为了改进对系统重要性机构的传统审慎监管，同时也能促进整个银行体系更加稳定以及更具承受力。
非银行金融机构
监管结构的缺陷，使得系统重要性非银行金融机构规避了强有力的综合监督，这是金融危机爆发的重要原因。联储一直在与根据《多德—弗兰克法案》设立的金融稳定监督委员会（fsoc）的其他成员机构一起努力，弥补监管漏洞。4月3日，fsoc发布了最终规则和实施标准及过程的解释性指引，这将被用来认定非银行金融机构的系统重要性。一旦被认定，这些机构会受到联储的严厉监管，并被要求满足联储按照《多德—弗兰克法案》所设定的更严格的审慎标准。fsoc制定的规则提供了其自身拟运用的框架细节，旨在评估某家机构对美国金融稳定的潜在威胁。该评估会考虑机构的大小、关联性、杠杆率、关键产品或服务的保证金、对短期资金的依赖度以及现行监管规定。
fsoc颁布的规则迈出了重要一步，以确保系统重要性非银行金融机构受到强有力的统一监管。但是还有更多的工作有待完成。特别是虽然现在已经设定了认定系统重要性的基本程序，但仍然需要进一步改进认定标准，而且，对于那些最终被认定的机构，联储将会制定适合每家机构商业模式和风险水平的监督框架。随着fsoc在此过程中所获经验的逐步积累，它还将适当调整一些规则和程序。
对影子银行的监管
我们一直在宏观审慎的背景下讨论系统重要性金融机构的监管。然而，影子银行的壮大为金融危机通过金融体系和实体经济传播提供了新的潜在渠道。这是我们从金融危机中得到的一个重要教训。所谓影子银行是指至少部分游离于传统银行体系之外的，由一些机构、工具和市场组合而成的信用中介。
举例来说，想想如何在银行体系之外获得汽车贷款就可以了解影子银行的运作。金融公司可以发放汽车贷款，并将汽车贷款与其他贷款组合成证券化产品。投资银行将部分证券化产品出售给投资者。资产支持票据（abcp）通过在货币市场发行票据筹集资金也会购买部分低风险的证券化产品此外，通过回购形式进行抵押贷款融资的一些证券交易商会购买部分低风险的贷款证券化产品，而货币市场和机构投资者从中充当了贷款人。
尽管影子银行作为一个整体发挥了传统银行的职能（包括信用中介和期限转换），但与银行不同的是，它不能依靠存款保险的保护或联储的贴现窗口来确保其稳定性，而是依靠合同和监管制度的保护，比如在短期借款的交易中公布担保品的范围等。它也依赖于对主要实体一定的监管限制，比如为确保充足的流动性并避免信贷损失，货币市场基金的重大投资规定需遵守美国证券交易委员会（sec）的第2a-7规则。然而在金融危机中，此类措施也没能阻止影子银行体系中典型的、自我强化的恐慌情绪。这种情绪最终还是在整个金融体系中广泛蔓延。
影子银行的一个重要特征就是始终有商业银行和清算银行（即更“传统”的银行机构）的参与。例如，商业银行纵容了证券化和abcp发行的渠道与协议（直到最近，这些协议还在允许那些银行通过将相关资产置于资产负债表外来提高杠杆率）。清算银行处于三方回购协议的中介位置，管理现金和证券的交易，同时为交易双方提供保护和流动性。此外，为减少操作纠纷，清算银行每天还为借贷双方提供大额临时性的日间透支。这种临时性的日间透支平均约1.4万亿美元，允许证券交易商在交易时间内买卖自己的证券（如部分贷款证券化产品）。
因此，影子银行体系中的恐慌和其他紧张情绪会对传统银行业产生溢出效应。事实上，我提到的市场和机构，包括回购市场、资产支持票据市场和货币市场基金，在金融危机中都一定程度上受到恐慌情绪的影响。结果，许多传统的金融机构失去了重要的融资渠道；另外，由于声誉和合同的原因，许多银行支持了其附属基金和发行渠道，加剧了自身日渐增加的流动性压力。
影子银行监管改革的进展
让我备受鼓舞的是。鉴于巨大风险，监管机构和私人部门都已经开始采取措施来防范影子银行体系中未来的恐慌和其他混乱状况。然而，在很多关键性领域，这些努力都还处于初期阶段。
首先进行改革的是传统银行支持的影子银行的会计和监管资本的处理方式。美国财务会计准则委员会在2009年达成了最终规则，要求证券化及其他结构性的融资工具，在某些情况下并入主办银行的资产负债表。在监管资本方面，巴塞尔协议Ⅱ和巴塞尔协议iii通过提高未受监管金融机构的资本充足率来解决影子银行常见的关联性和其他来源的系统性风险，如加强资产管理公司、对冲基金和信用保险公司资产负债表外的流动性资本管理。巴塞尔协议iii也包括定量的流动性规定，反映出对银行支持的资产负债表外工具导致的合同性风险和其他风险的管理。
货币市场基金是第二个正在进行改革的领域。美国证监会（sec）在2010年修订了相关法规，在维护金融稳定方面迈出了重要一步，即要求货币市场基金保持较多的流动资产，这会有助于安抚投资者并减少挤兑的可能性。尽管有新的规定，但是由于固定资产净值的变动、投资人的极度避险情绪以及消化损失能力的缺失而导致的挤兑风险仍然是一个问题，尤其是政策制定者为阻止危机中挤兑风险而运用的一些政策工具已不再可用。sec主席玛丽o夏皮罗（maryschapiro）主张再采取一些其他措施，包括要求基金维持消化亏损的资本或对某些资产以市
场价而不是1美元的固定价赎回股本，来提高货币市场基金对资金撤离的应对能力。同时，也有建议提出维护这些基金稳定性的替代方法。增强货币市场基金弹性的额外措施对金融体系的整体稳定性很重要，值得认真考虑。
回购市场也正在改革，在这方面，联储已经发挥了积极的作用最初的努力都集中在弥补清算银行在三方回购市场上提供的大量日间透支所造成的漏洞。日间透支，虽然在正常情况下提供了很大的便利，但可能通过造成证券交易商与清算银行之间的相互敞口引发系统性风险。当市场处于紧张形势下，交易商违约的日间透支可大到足以威胁清算银行的稳定，因为这些机构与外部的金融体系存在着紧密联系。但是，如果清算银行拒绝提供日间透支给交易商，那么该交易商正常运营的能力将会大大受损，可能给客户及同行，包括许多其他金融机构带来麻烦。因此，在市场紧张的时期，清算银行的行为会危及证券交易商的稳定，反之亦然。
国际监管组织也已经开始关注解决影子银行导致的金融稳定风险。20国集团领导人已经要求金融稳定委员会（简称fsb，其会员包括美联储在内的世界主要经济体监管机构）加强对影子银行体系的监管。目前，fsb有五大主要项目致力于认识影子银行的风险及提供政策建议。研究领域则包括货币市场基金、资产证券化、有价证券借贷和回购市场，银行与影子银行的相互交易，其他影子银行的参与者。鉴于不同国家的影子银行结构存在巨大差异，fsb的任务显得非常艰巨。影子银行对金融稳定的潜在风险，以及影子银行能够很容易地创造跨境中介链的问题，也很关键。
监测金融稳定
国内外为使影子银行体系走到阳光下作出了不懈的努力，也可以说，对系统重要性金融机构实施了更严格的监管标准。但是即使我们在已知脆弱性上取得了进展，我们也必须保持警惕，因为我们的金融体系在不断发展，对金融稳定不可预见的风险也会随着时间的推移而发展。事实上，新规定不可避免的副作用是，金融体系会进行调整，将风险从监管严格的领域转向监管较松的领域，所以越来越需要把影子银行当做一个整体而进行认真的监测和监督。
联储近年来已经加大了监测的力度，大量的工作都在我们最近设立的金融稳定政策研究办公室的主持下开展。我们经常会同国内和国外的管理当局和监管机构（包括我们“金融服务管理理事会”（fsoc）的其他成员）积极开展程序研究和数据收集工作。此外，通过利用联储资源，我们正在开发一个监测系统性风险的框架和基础设施。我们的目标是有能力跟进金融体系中所有环节的发展，包括金融部门数据稀缺的部分，或最近发展很快而不太被了解的部分。这项工作不仅是有益的补充，而且与我们所做的工作紧密协调，如上文所述，即从宏观审慎政策视角对系统重要性金融机构进行监督。例如，根据公开发布的资料，我们开发和监测系统重要性的措施反映了机构的互联性及对关键性服务的规定。不幸的是，影子银行部门的数据，由于其自身特性而更难获取。因此，我们在监控这个重要领域的风险时必须更加创新。纵观监测金融体系风险的大量指标，如风险溢价措施、资产估值和市场运作，我们试图通过查看（资产负债表内
和表外）杠杆率和跟踪短期批发融资市场等指标，特别是资产负债的期限错配来衡量风险。我们也正在拓展新的信息来源，提高对杠杆作用的监测能力。例如，在2010年我们开始对交易商融资开展季度调查（即高级信贷主管交易商融资方式意见调查），收集交易商对回购市场及otc衍生品市场参与者提供的有关杠杆作用的信息。此外，我们正在与其他机构合作建立一整套有关对冲基金和私人股权公司的监管数据。
更广泛的经济领域的发展也可能给金融稳定带来风险。为评估这类风险，我们定期监测大量指标，包括非金融部门的杠杆作用。除此之外，我们使用资金账户的流量数据来评估有多少非金融部门贷款最终流向了短期债务。这种评估很重要，因为一个过度杠杆化的非金融部门可以放大冲击的效果，损害金融部门和更广泛经济领域的正常运行。我们对金融部门如何影响经济活动的判断反映了贷款人的信息——特别是保险标准、风险偏好、资产负债表的规模和容量，也包括宏观经济受金融风险影响的分析指标。与此同时，联储和其他监管部门都在采取行动，评估和开发新的宏观审慎政策工具，制定早期预警指标，以帮助发现和限制未来的系统性风险的累积。
在金融危机之前的几十年里，金融稳定政策往往被货币政策所掩盖，因为制定货币政策已经被视为中央银行的主要职能。然而在危机之后，金融稳定政策的重要性更加突出了，现在通常被认为与货币政策处于同等重要的地位，都是中央银行的职责。我们已经花费几十年来建设和完善执行货币政策所需的基础设施。尽管我们在很短时间内做了大量工作来提高对系统性风险的认识，并将宏观审慎政策视角纳入监管，但是，我们执行金融稳定政策的框架还不在同一个水平。因此，不断完善行之有效的宏观审慎政策指标和工具，同时寻求金融体系的必要改革，对于维护金融稳定和支持美国经济发展至关重要。
作者系美国联邦储备委员会主席
本文系作者2012年4月9日在2012年度亚特兰大联邦储备银行金融市场会议上的演讲。中国人民银行长沙中心支行李志军、司马亚玺译。
相关专题：中国金融2012年第12期
第11页 共11页