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未成年犯法制教育的问题及对策
一、在押未成年犯法制教育存在的突出问题
（一）受成年犯监狱运作模式影响，过分重视监管安全与生产劳动效益，轻视教育改造，导致法制教育务虚化、边缘化
依据《监狱法》的规定，未成年犯管教所应该对未成年犯实施监管改造、教育改造和劳动改造，但必须以教育改造为主。教育改造分为思想教育、文化教育和技术教育，即在监狱系统通常所说的“三大教育”或者“三课教育”，而法制教育属于思想教育的一个组成部分，因此，调查分析未成年犯法制教育的现状及其存在的问题，离不开探讨分析未成年犯管教所教育改造工作的整体发展状况与背景。近年来，有的监狱受功利主义以及过分严格的监管安全观的影响，在观念认识、管理体制、保障机制、考核机制、运作模式等方面存在着诸多问题，监狱工作重心一直围绕着监管安全和生产劳动效益方面运转，使得教育改造罪犯成了“软指标”，①受到忽视和冷落。“当前监狱罪犯三课教育安排在每周三晚上或节假日期间进行。罪犯在白天参加了8-12个小时紧张的生产劳动后，晚上参加三课教育学习，精力不足，学习效果欠佳。根据司法部规定，罪犯三课教学时间，成年罪犯每年不少于500课时，未成年犯每年不少于1000课时。为了尽力争取完成三课教育课时数，罪犯大量的业余活动时间被占用，他们很有反感，学习效果不佳。在这种情形下，《监狱法》所要求的三课教育在绝大多数监狱徒具形式，存在走过场、作假应付的现象，有的甚至连形式都没有，全凭造假。在思想教育上，主要采用几十年一贯制的集体大课教育，教条主义严重，枯燥无味，不能引起罪犯共鸣，不能触及罪犯灵魂。”②未成年犯管教所作为监狱系统的一员，自然也不会例外。由于深受成年犯监狱运作模式影响，未成年犯管教所的功能被不适当扩大化了，其管理体制、运行模式、考核机制与成年犯监狱基本一样，也是监狱、企业合一的混合体。“部分未成年犯管教所由于生产任务压力大，便把主要精力集中到抓生产效益上，全力以赴组织未成年犯生产劳动成为主业，有时甚至昼夜加班加点劳动，势必导致与三课教育教学工作争人力、物力、财力和时间。未成年犯受教育时间被挤占，休息时间无保障，单位将有限警力向管理和生产一线倾斜，多数教师下放到中队带工，致使教师配备少，三课教育开课少，到课率低，流于形式，远远达不到司法部所规定的人数和课时的要求。”③对此，近年来各地许多调查结果都有强烈的反映。湖南所：“部分未成年犯管教所进行监狱体制改革后，在收支两条线的整体运行中并未真正减轻生产任务，因此，工学矛盾问题还将在一定范围和程度内长期存在。除了部分发达地区外，未成年犯的半工半读大多出现因谋利性生产劳动而产生工学矛盾问题，甚至出现了为完成课时数而造虚假报表的情况。”④湖北所：“毫不讳言，长期以来主要受经济因素困扰，监狱重生产轻改造、重监管轻教育的问题非常普遍和突出，狱内办学工作出现了停滞倒退的局面。本应以教育改造为主的未成年犯管教所也如此，许多单位陷于教育机构被撤并、教育工作人员被抽走、教育时间被压缩、教育资金被挪用、教育场地被挤占的窘境，致使狱内办学工作大打折扣，甚至名存实亡，教育改造质量受到了严重影响。”①新疆乌鲁木齐所：“近年来，各地未成年犯管教所虽然已经实行了监企分开，但由于财政经费保障不足，教育硬件跟不上，重劳动轻教育的现象普遍存在。试想，如果把主要精力用于组织未成年犯进行生产创收来弥补经费不足，甚至还为警察的奖金福利发愁，哪有精力来搞好教育改造工作。此外，由于教育经费不足，必要的教育基础设施建设也难以到位，现代化的教学手段更是难以发挥作用，直接制约着教育改造质量的提升。”②山东所：“为了发展生产，突出抓好经济效益，单位超负荷关押着大批已经成年的罪犯组织生产劳动，又由于监管安全压力大，经济创收任务重，在警力配备上势必向监管和生产方面倾斜，致使从事三课教育的警察越来越少，在押犯课堂化教育入学率仅占10%左右，远远达不到司法部规定的95%入学率的要求，教育教学效果可想而知了。”③未成年犯法制教育仅属于思想教育一个组成部分，在整体三课教育都如此不受重视的背景情形下，其更是务虚化、边缘化了。有的单位开展法制教育仅仅是应付上级对教育改造工作的检查要求，追求的是卷面及格率，喜欢走程序、讲排场。例如，有的采取请法律专家进监所作法制讲座，有的组织狱内法制宣传日，开展法律咨询活动，有的则组织观看几次有关法制教育内容的电教片、幻灯片等，然后就利用图片编信息，作报道，表面上法制教育开展得轰轰烈烈，其实就是通过一些讲排场的形式代替开展系统的法制教育。由于平时忙于完成生产任务，而没有组织系统学习法制教育教材，但为了应付上级统考测试，便选拔部分文化程度相对较高的未成年犯，集中起来昼夜复习应试材料，表面上作业和考试卷工工整整、成绩喜人，造册归档，目的是顺利通过上级考查验收。对三课教育崇尚务虚，直接决定了把法制教育作为“软指标”检查考核。上级主管机关也明白，在当今以监管安全和生产效益为主的运作模式下，未成年犯法制教育不可能实现正规课堂化系统教学，也不可能完成上级下达的教学计划，因而对法制教育的检查考核便是重结果轻过程，重实物轻效果，只要法制教育课上了就行，作业有了就行，测试成绩多数合格就行，至于法制教育课是怎么上的、作业是怎么做的、考试是怎么考的也就无所谓了。
（二）认识上的偏差导致法制教育失之偏颇，内容陈旧，形式单一，缺乏系统性
1.法制教育内容失之偏颇，带有明显的功利性、实用性和单一性，缺乏内在连续性、系统性从实际需要和法理上来说，未成年犯法制教育应该包括三方面的内容：一是认罪悔罪教育。依靠法律手段，以法律的威严和震慑力，促使未成年犯认罪悔罪，认识到追究其法律责任的必要性。未成年犯只有在认罪悔罪的基础上，才能够服从管理，接受教育，实现刑罚的目的。二是法制威严教育。主要包括法律的基本特征教育、犯罪的基本属性教育和刑罚执行目的的教育，特别突出法的强制性、权威性教育。三是公民常用法律法规的知识教育，旨在提高法制素质，增强法制观念，遵守法律规范，矫正不良行为习惯，预防重新犯罪。但有的未成年犯管教所开展的法制教育，只是从维护监管改造秩序稳定的目的出发，围绕着未成年犯日常出现的违规违法问题或苗头而开展的“就事说法”的法制教育。例如，经常开展典型案例的专项法制教育，其目的是为了严防出现未成年犯脱逃、行凶、自杀、自伤自残事件，打架斗殴事件，暴力袭警事件，破坏生产事件，树立监所正气，目的就是维护监管改造秩序的稳定，实质上就是监规纪律教育活动。至于如何系统地开展法律常识教育，完成国家规定的公民普法教育的内容，如何增强未成年犯的法制意识和观念，培养遵守法律的行为习惯，那就无所谓了。
2.教材内容陈旧，形式单一，缺乏针对性目前，全国未成年犯法制教育尚缺乏统一、成套的适合其教育改造特点的教材。司法部为促进全国各地监狱积极开展法制教育，曾于2004年组织专家编写了《监狱服刑人员普法教育读本》的教材，并下发到全国各监狱统一施用。但该教育读本从理论到理论，从概念到概念，缺乏说服力，缺乏生动有趣的贴近罪犯改造的案例。教材本身编写得较早，一些最新的法律条文和法律现象无法在教材中体现，比如《治安管理处罚法》、《劳动合同法》等，尤其是该教材基本上是针对成年罪犯的教育，很少顾及未成年犯的心理行为特点。例如，缺乏与未成年犯休戚相关的《未成年人保护法》、《预防未成年人犯罪法》等法律知识的教育。目前，未成年犯法制教育的水平状况与社会发展要求存在着较大差距，主要表现在教学低层次，管理不规范，结构松散。例如，学员不分文化层次一起学，采取上大课形式，基本上采用填鸭式封闭式教学，满足于上大课照抄照读、“一讲众听”，空洞说教，出现了层层搞应付，教师念教材、学员混时间的现象。不管什么内容，一概强行灌输。你不想学，我逼你学。而且形式单一，习惯于上课（包括开会）——法律知识作业（包括讨论）——考试（包括写思想汇报）三部曲式的刻板模式。教育标准不一、教学内容随意、课时无保障，空洞乏味的条款、苍白无力的说教，怎能达到预期的法制教育效果。可以说，长期以来，在押未成年犯法制教育的内容和方法没有多大改变，基本上处于不系统、不全面、无规律的地位，缺乏内在连续性、系统性，带有明显的强制性、实用性、单一性，仅是为了增强未成年犯遵守监规的意识，把维护监管稳定作为主要任务，尤其是忽视了法制教育所应遵循的教育教学基本规律，与教育改造工作“培育合格社会人”的终极目标存在较大差距，与社会需要严重脱节，限制了教育改造工作的发展，制造了不少“监狱人”，有负社会的希望和历史的重托。
（三）教师配备严重不足，且素质有待提高
根据司法部规定要求，“未成年犯管教所应当配备符合国家规定学历的警察担任教师，按押犯数百分之四的比例配备。教师实行专业技术职务制度。禁止罪犯担任教师。”①据调查，有的未成年犯管教所配备的专职教师（警察），仅占在押犯总数的1.2%，远远达不到司法部规定的教师人数比例要求。目前，多数法制课教师是由思想品德、政治课教师担任，或者由中队管教警察兼任，有的教师从来都没有专门进修过法律，自身的法律知识和教学方法存在着一定的欠缺，只能照本宣科，进行填鸭式教学，致使教育方法、内容、形式比较枯燥、呆板。近年来，许多有一定教学工作经验的教师纷纷离开了教学岗位，到中队去带工值班，为的是多挣一点奖金，或者政治上进步快一点。
（四教育经费保障不足
据有关资料介绍，从2011年开始，XX省农村小学每生每年700元，初中每生每年900元，而未成年犯学员年人均拨款仅200余元，与社会上一般中小学的财力投入形成了鲜明的反差。由此可以看出，未成年犯管教所要对未成年犯进行正规课堂化的三课教育，尤其是要完成九年义务教育目标，面临的困难和压力是可想而知的。由于教育经费紧张，导致一些必要的教学用具、教学资料难以购置。作为三课教育重要组成部分的法制教育当然也不会例外。
二、原因剖析
（一）对法制教育认识不到位
在部分警察（包括领导）的主观意识中，把监管安全首位意识片面地理解为只要监管工作抓住安全稳定，不逃跑犯人，不发生凶杀，不出现监管、生产事故就行了，大多停留在“法制教育就是让犯人认罪悔罪，只要认罪服管了，不出现大的违规违纪，老老实实劳动就可以了”的感性认识上，不了解法制教育的原则、特征、内容和教学要求，热衷于制造吸引“眼球”的轰动效应，做表面文章，教育工作基本上流于形式，久而久之，便造成法制教育“讲起来重要、做起来次要、忙起来不要”的状况，忽视了教育改造的矫正与治本的作用，没有把法制教育放在应有的高度来对待。
（二）未成年犯管教所整体工作运作模式
与考核机制方面的问题导致法制教育被忽视和冷落的主要原因在于，在当今物欲横流的社会中受利益驱动，功利主义倾向严重，监狱工作重心围绕着监管安全和罪犯生产劳动效益方面运转，是比较典型的浮夸浮躁，追逐实惠、急功近利的行为。上级主管部门在对未成年犯管教所整体工作绩效考核中没有特殊优惠政策，采用与成年犯监狱一样的奖励措施，即在保证监管安全的前提下，根据年度完成生产效益情况实施一定比例提成的经济奖励政策，实质上就是“多劳多得、少劳少得”制度。因此，单位为了追求生产利润，为了多发一点奖金、多搞一点福利，实行“基层单位监管安全和生产效益双承包责任制”，导致基本上放弃三课教育教学，全力以赴组织生产劳动，追求经济利润就不难理解了。实事求是地说，这种生产效益目标考核激励机制，在扭转全省（市、区）监狱系统企业亏损、促进监狱生产发展过程中确实发挥了重要作用，但它对罪犯教育改造工作的冲击是严重的，对未成年犯教育工作的冲击尤甚，①自然难以顾及到未成年犯法制教育了。这样做的严重后果是，“虽然近年来监狱在监管安全与生产利润成绩方面逐年提高，但在另一方面，刑释人员犯罪率居高不下，致使监狱两次以上判刑的人数持续增加，所占的比例也在不断上升，周期缩短，危害加重”。①
（三）法制教育教学工作运转机制上的原因
一是法制教育的“教师”一般是“拉郎配”，“学员”则不分文化层次、犯罪类型、刑期长短等进行集中授大课。二是评价机制不科学。衡量“教师”讲得好坏的标准既不是由“学员”说了算，又没有专家考核组来评定，大多根据上课率、作业完成情况和工作汇报来推定，根本不注重考核法制教育教学所产生的实质性效果。三是考核机制不合理。法制教育考核结果没有与“教师”的职务、级别晋升、评先评优、奖金福利等挂钩，也不能与“学员”的减刑分考核、等级评定、生活处遇等实际利益挂钩。可以说，教与学在管理上缺乏动力和压力。
三、在押未成年犯法制教育的对策措施
从未成年犯管教所担负的职责和任务来看，就是确保未成年犯在服刑期间得到有效改造，达到“重塑新人”的目标。实践证明，对未成年犯进行有针对性的法制教育，让他们树立必要的法制观念，深刻反省犯罪行为，自觉矫正不良心理和行为习惯，是提高教育改造质量，降低刑释人员重新犯罪率的重要举措。
（一）转变观念，建立新型运作模式和考核机制，确保在教育改造工作占主导地位的基础上开展未成年犯法制教育
1.尽快将未成年犯的教育教学纳入国民教育行列坚持开展系统的道德、法制教育与文化、技术教育，尤其是保障未成年犯接受义务教育，提高文化、法制素质和生产劳动技能，增强社会适应能力，是预防和减少其重新犯罪的大事。但狱内办学工作，仅靠未成年犯管教所自身努力是远远不够的，各地省级人民政府的教育、劳动等行政部门必须从预防违法犯罪高度去重视狱内教育工作，尽快将未成年犯义务教育、职业技术教育和生产技能培训列入本地区教育和培训发展规划和年度计划，在有关教学计划安排、教研活动、师资培训及教育设施建设和教学活动经费等方面提供必要条件。狱内教育教学应当接受当地教育、劳动等主管部门的指导、监督和评估，并及时通过它们向财政主管部门申请必需的教育经费、职业技能培训经费②和学员助学金，③以便于尽快解决目前未成年犯管教所教育教学经费严重不足等突出问题，这也是开展系统的法制教育的基础与保障。
2.尽快转变未成年犯管教所工作运作模式和考核机制，确保教育改造工作的中心地位建议上级主管机关充分考虑未成年犯教育改造的特殊性，尽力减轻未成年犯管教所的生产经济指标任务，并给予警察职工一定优惠的奖金福利政策，以确保其收入不低于本地区监狱系统警察职工的平均水平，考核机制应以未成年犯学会一定的文化知识，掌握一定的生产技能，增强法制观念，成为对社会有用之人为主要目标。这样才能确保全所警察集中精力去踏踏实实抓好教育改造工作，切实纠正全力以赴组织未成年犯生产劳动，过分追求经济效益的不良倾向，也才能确保对未成年犯开展系统化的法制教育活动。
3.进一步办好狱内特殊学校，将法制教育列入教学计划，做到教学计划、课时、教材、师资“四落实”未成年犯管教所应当利用多年来创办狱内特殊学校的成功经验，加大教育教学基础设施的投入，按司法部规定的标准配备足够的具有相应专业资格的教师（警察），创办中等职业文化技术学校，为开展系统的三课教育，实现法制教育的制度化、规范化创造条件。为保证办学质量，应当逐步过渡到全日制办学模式，每周内除安排一日休息、两个半日劳动实习时间外，其余四日一律组织课堂化教育教学。只有实现全日制办学模式，才能为教育教学工作的正规化、校园化、制度化提供充足的人、财、物以及时间条件，也便于将法制教育列入教学计划，做到教学计划、课时、教材、师资“四落实”。应将法制教育教学列入课程体系，让法制教育作为一个重要学科纳入教学计划，使法制教育在学年编制、课时分配、学周安排和教材编写等方面都加以明确，把“软任务”变成“硬任务”。
（二）加强师资培训，打造专业化的法制教育师资队伍
未成年犯管教所应从法律专业和监狱管理专业的警察中选拔配备足够的专职法制课教师，打造一支“专家型”、“学者型”法制教育师资队伍。只有法制教师的法律意识强，理论功底深厚，才能更好地理解和诠释法律，并且也能在教学中运用自己的法律知识给学员多一些案例教学和形象教学，以案说法、以例释法，寓教于乐。同时，在教学管理上要与其他教育同等对待，列入绩效考核。
（三）创新法制教育的内容，编制统一的法制教育教材
由于其生理心理特点所决定，未成年犯法制教育在教育内容上与成年罪犯有所不同，主要是进行法律常识的教育，在内容上应选取与他们生活、学习有直接关联的《未成年人保护法》、《义务教育法》、《预防未成年人犯罪法》、《治安管理处罚法》、《刑法》以及交通法规，特别要突出反映与人们息息相关的法律法规知识，为未成年犯刑释后顺利回归社会提供“法律指南”，使他们通过对法律法规知识的学习，树立法制观念和守法意识。为使未成年犯的法制教育常态化、务实化、规范化、系统化、制度化，建议司法部组织专家力量，根据未成年犯改造的心理特点、接受能力、知识结构等因素，编写出一套统一标准、体现时代特色又生动活泼、通俗易懂的法制教育教材，力求使教材内容新颖，贴近未成年犯改造实际，表达尽量深入浅出、形象生动、通俗易懂，最好采用“条款+案例”、“文字+图画”等编写方式，配送光碟、卡通宣传画等，以满足未成年犯法制教育的实际需求。
（四）创新教育形式和教学方法，提高法制教育效果
1.教学方法与手段的创新（1）分类编班。可按照未成年犯的犯罪类型、文化程度等分类编班，制定不同的教育教学方案，提高法制教育的针对性、实效性；对惯犯累犯、“二进宫”以上的未成年犯则应集中编班，并强化法制教育。（2）联系实际教学法。考虑到目前大多数未成年犯文化水平低，理解接受能力差的实际情况，课堂上切忌长篇大论，应用朴实精练的语言讲解，应少讲理论知识，多联系案例进行分析，注重联系社会关注的“热点”法律问题进行剖析，注重联系未成年犯改造实际进行引导教育。（3）寓教于乐，注重互动教学。通过组织分组辩论，开展“模拟法庭”，表演法律小品等方式，让未成年犯在娱乐中学习法律知识。改变“填鸭式”教育为启发式探讨式教育，提倡未成年犯“头脑风暴”，鼓励自由发问和讨论，换位思考，开展教学互动。
2.教育形式的创新（1）强化个别教育时的法制教育。集体教育固然是对未成年犯进行法制教育的重要途径，但不能仅限于此，还应强化个别教育时的法制教育。在个别谈话教育时，警察适时地引入法制教育的内容，通过个别教育针对性强、灵活性强、渗透性强、稳定性强等特点，真正发挥个别教育的作用，使未成年犯从思想上、心灵深处意识到违反法律的后果，从而树立守法意识。（2）运用电化教育。配合法制教育教材，通过播放电教片、幻灯片，实行多媒体教学。发挥现代网络的功能与优势，整合社会教育资源，开办监所网站，开通《法律天地》、《普法热线》、《普法论坛》、《信息交流》与《留言板》等一系列普法教育栏目，使普法教育变得形式新颖、内容丰富、互动性强。（3）利用社会教育资源。邀请社会上教育工作志愿者以及未成年犯的家长来监所作法制教育报告，也可组织余刑不长、表现较好的未成年犯走出高墙大门，到社会上法制教育基地接受教育，与社会上大中专学校联合办学、办班，共建普法帮教平台。由未成年犯管教所与办学（班）单位签订协议，监所付费，提供硬件设施和负责日常管理，办学（班）单位选派师资到所内授课，把过去由未成年犯管教所警察承担的法律常识课，改由学校的教师或社会志愿者服务队成员负责传授。（4）营造狱内法制教育文化环境。围绕监狱“教育人、改造人、造就人的工作宗旨，从人文关怀出发，营造积极健康、文明向上的狱内法制教育环境与文化，对调节未成年犯情绪，潜移默化地教育引导未成年犯，陶冶情操起着重要的作用。可利用报纸、墙报、广播、电视等多种手段，普及和强化法律知识，营造人人学法守法的氛围，优化学法环境，重塑未成年犯对法律的敬仰，激发其学法的热情。
（五）对未成年犯法制教育成绩进行科学评估、评定
为了使未成年犯法制教育学习成绩的评定更加公正合理，更具有真实性、客观性，应根据未成年犯教育的特点，将未成年犯法制教育期末考试成绩与平时的学习情况结合起来进行综合考核，其中平时成绩（包括到课情况、课堂纪律、作业完成、单元测试、期中考试）可占30分，期末考试成绩占70分，采取周评议、月公布、期末总评定的办法，定期进行张榜公布；评定后的法制教育成绩应当作为其改造表现评估的重要内容。这样既促进未成年犯注重平时学习的表现，激励他们主动自觉的接受法制教育，又能比较科学地综合评定未成年犯的学习效果。
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