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人大代表闭会期间履职
1978年，党的十一届三中全会总结了历史的经验教训，特别是“文化大革命”的沉痛教训，提出了发展社会主义民主，健全社会主义法治，使民主制度化、法制化的任务[1]。从此，人民代表大会制度重新获得了独立化发展的政治空间。发挥人大代表主体作用，保障代表在会议期间和闭会期间依法履职，成为各级人大常委会代表工作的核心内容，也成为加强和完善人民代表大会制度的重要主线。在这个过程中，包括全国人大常委会在内的各级人大常委会，不断地对代表闭会期间活动的方式方法进行着动态的政策调整。笔者拟以1980年至2012年全国人大常委会工作报告为研究对象[2]，描述代表闭会期间活动的政策调整四个时期，阐释其阶段性的特点。整个政策调整的过程，不仅说明了人民代表大会制度在发展路径上的某些重要特征，也反映了我国民主政治发展的长期性、曲折性和复杂性。
一、从委员活动扩张到代表活动的时期（1980年至1985年）——政策初始的路径选择
（一）代表活动主体的扩展。1980年至1985年全国人大常委会的工作报告显示，初期的人大代表活动具有零星和非连续的特征。1981年全国人大常委会的工作报告[3]（以下简称某年工作报告）初次提到了人大常委会委员视察，而此后3年的工作报告均未提及。但自1985年工作报告起，开始频频述及人大统一组织的代表视察的情况。这表明经过这个阶段的发展，代表闭会期间的活动作为一项重要的代表工作，已经正式纳入全国人大常委会的日常工作范围中。同时，代表活动也由常委会委员的活动发展到有组织的代表活动，代表活动开始了一般化、经常化和连续化的发展。
（二）政策层面的思考和总结。从委员活动扩大到代表活动，也包含了全国人大常委会在开展代表工作上的政策思考和总结。1984年工作报告总结到，“常委会和各专门委员会在制度上、组织上、工作上都还有不少问题，包括人大代表、常委会委员如何进行工作……都还没有很好解决，需要在实践中，逐步研究解决。”1986年工作报告作出了既有初步回答性质又带有进一步思考的表述：“如何加强同代表的联系，发挥代表的作用……还存在一系列的问题，需要在实践中逐步解决。”这些政策思考要到下一阶段，即在1988年工作报告中才能得到进一步的明确。1988年工作报告提出：“加强同全国人大代表的联系，充分发挥代表的作用，是做好全国人大常委会工作的基础。”上述表述确立了开展代表工作的政策路径——通过加强同代表的联系这种手段，来实现代表开展活动、发挥作用这一目的。
当然，从1986年和1988年工作报告的表述中推导出上述政策路径，似乎在文意上还具有某种不确定性。因为从文意上，“加强同代表的联系”和“发挥代表的作用”也可以是并列关系，不一定是手段和目的的关系。笔者给出的支撑理由依旧是由人大常委会报告文本提供的。因为在接下来连续多年的工作报告中，关于人大代表发挥作用的内容都是设置在诸如“加强常委会与代表联系”的标题之下的。这就十分明显地表明了两者之间的关联性，即人大及其机构是以加强同代表的联系为切入点，通过组织开展代表活动，来发挥代表作用。
（三）“联系”的隐喻。政策在推进代表开展活动方面，在语用学上选择了“联系”一词。这其实蕴含了政策制定者某种潜在的有意识。因为在人大及其机构的“联系”之下，隐含了一个十分重要的角色问题，即人大及其机构以“联系”的名义推动代表活动，但在代表活动中究竟扮演组织者、主导者、控制者、服务者中的哪种或哪些角色。具体而言，代表活动的启动主体是谁。谁来确定活动的主题、方案、程序和步骤。谁来掌控活动实施的力度和最终的监督效果。这些潜在的但需要明确的问题，决定了全国人大常委会的代表闭会期间活动政策是向开放性政策（人大常委会和代表在活动的组织中都可以发挥作用）的方向发展，还是向限缩性政策（人大常委会在活动的组织中发挥绝对主导作用）的方向发展。这一问题，全国人大常委会在经历接下来两个阶段的探索之后才会逐步明确。
二、有组织的代表活动与代表个体活动并存的时期（1986年至1988年）——开放性政策的实施
（一）代表个体性活动获得较大政策空间。1986年中共全国人大常委会机关党组制定了《关于改进全国人大代表视察办法的意见》，核心内容是将组织代表集中视察改为经常的、分散的视察。1987年工作报告提到视察改革后的实施情况，“一年来，不少代表和委员单独或几个人一起进行经常的不脱产的视察活动……这次会议前夕，全国人大代表进行了十天至半个月的视察活动。视察的具体内容、单位和日期，由代表自行提出，各省、自治区、直辖市人大常委会加以安排。”1988年工作报告对代表视察的特点进行了总结，指出：“每次全国人大会议前，围绕大会即将审议的议题，采取集中与分散相结合的办法，组织代表视察；经常采取小型、分散、灵活多样的方式，利用业余时间或结合工作就地就近进行视察；视察的具体内容、时间和单位，由代表自行确定；代表一般到基层单位视察，由对工作比较熟悉的干部介绍情况，不搞层层陪同。”在此基础上，1987年7月，全国人大常委会办公厅下发了《关于全国人大代表持视察证视察的意见》。由上可见，这个时期全国人大常委会倾向于开放性的代表活动政策，通过改进视察方式，赋予了代表较大的个人活动（自行视察、持证视察）的空间。
（二）有组织的代表小组活动开始得到重视。1987年全国人大常委会工作报告指出：“今后全国人大常委会要继续和各省、自治区、直辖市人大常委会共同做好联系全国人大代表的工作。在全国人大代表比较多的城市和地区，可以组成代表小组，以便于代表开展活动。同时要研究制定关于人大代表的工作条例，从组织制度上、物质上保证各级人大代表便于依法行使职权。”1987年经过全国人大常委会委员长会议原则批准的《关于全国人大常委会加强同代表联系的几点意见》中明确指出，“全国人大代表比较集中的城市和地区，按照便于组织、便于活动的原则，按行业、工作单位或居住状况，分别组织代表小组，开展代表活动。”上述制度实际上是对地方探索建立的代表小组活动经验的肯定和借鉴。如1988年工作报告指出，“各省、自治区、直辖市人大常委会在联系全国人大代表方面，也做了大量工作。如协助组织代表视察和专题调查，建立代表小组定期开展活动等，取得了较好效果。”地方做法也确实印证了上述概括，如“XX省五届人大常委会（任期为1979年12月至1983年4月，笔者注）确定以市县为单位建立省人大代表小组，形成网络，这种做法为历届沿用”[4]。
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