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司法日常管理规范化思考
服刑、在教人员刑释解教时的衔接和日常管理工作，是一项重要的基础性工作，是做好安置帮教工作，巩固改造成果，预防和减少重新犯罪，维护首都社会稳定的首要环节，也是基层安全创建活动和社会治安综合治理领导责任制的重要内容。
近几年来，在市委、市政府的领导下，全市各级安置帮教机构积极发挥职能作用，在预防和减少重新犯罪、维护首都社会稳定中取得了很大成绩。在发展社会主义市场经济的新形势下，刑释解教人员的衔接和日常管理工作面临着许多新情况、新问题、新挑战。今年发生的吴若甫绑架案、望京地区入室盗窃杀人案等重大案件暴露出目前我市在刑释解教人员的衔接和日常管理工作方面存在一些漏洞，原有的工作体制和管理措施已不能适应新形势的要求。为此，今年以来，我们通过专项排查，典型事例分析，深入区县座谈，与香港善导会座谈交流等多种形式开展专项调研，旨在对我市安置帮教的衔接和日常管理工作进行分析，查找问题，堵塞漏洞，并提出解决问题的思路与对策。
一、衔接工作的现状及存在的问题
1999年2月，中央四部委印发了《关于进一步做好服刑在教人员刑满释放、解除劳教时衔接工作的意见》。1999年5月，为贯彻落实中央的文件精神，进一步协调衔接工作相关部门间的相互配合，结合我市实际情况，市安置帮教办制定了《*市刑释解教人员安置帮教工作领导小组关于进一步做好服刑、在教人员刑满释放、解除劳动教养时衔接工作的实施办法》（以下简称《办法》）。规范了衔接工作预放、通知、报户、专访四个重要环节，为减少刑释解教人员漏管失控起到了积极作用。但是，随着社会主义市场经济的发展，就业、住房制度的改革、城市建设的发展，以前关于刑释解教人员的衔接管理工作中的一些制度措施已不适应形势发展的变化，存在着一些薄弱环节。主要表现在：
（一）成员单位之间缺少信息交流，衔接工作不畅通
各成员单位及各级帮教组织之间缺少信息交流，联系不紧密。没有形成齐抓共管的局面，使得衔接工作渠道不畅通。如监狱、劳教所、看守所只负责将通知书发放，而不管帮教组织是否收到；帮教组织收到释解人员通知书后，如发现本辖内没有该人，有的不向有关机关查询，也不向上级汇报，有的虽然查询了，但有关部门并不十分配合。这些做法都严重影响了衔接工作的顺利进行，造成刑释解教人员的脱管失控。
（二）未按规定履行职责，衔接工作不到位
有关衔接工作的规定对各部门的职责是明确的，在执行中存在着未按规定履行职责的问题。以吴若甫绑架案为例：涉案罪犯金乾属XX县区天坛街道帮教对象，其服刑监狱将刑满释放通知书寄到天坛派出所（其户籍所在地）和天坛街道司法所，接到通知书后，两个单位负责人没有查到此人，未按规定履行职责，将通知书退回和报告上级管理部门，造成未对金乾进行重点人口列管，区安置帮教办没有严格履行法律文书转递签字手续，衔接工作没到位，发生漏管失控。由此可见，区、公安派出所、基层帮教组织各级帮教机构之间没有严格按照《办法》的有关规定，衔接工作不到位。
（三）人户分离现象严重，衔接工作不落实
由于城市拆迁建设、房屋改革的发展，出现人户分离现象，且人数逐年增长。这种现象的发生，给各级安置帮教机构衔接工作带来不便。他们很难查到刑释解教人员的现住址，不能落实住所地管理，使得衔接工作不能落实，造成脱管失控。
（四）刑释解教人员通知书缺乏规范性、准确性和时效性，通知书内容简单，不便查找
刑释解教人员的通知书书写潦草，不易辨认；家庭住址不具体；刑释解教日期错填或未填；部分项目漏填；部分监所由于种种原因不能按照规定时间寄送通知书，造成部分刑释解教人员回归社会后多日、甚至数月，其原户籍地或居住地安置帮教办仍未收到通知书。这些问题的出现，使得基层帮教组织不能及时对其实施有效安置帮教。
另外，目前使用的刑释解教人员通知书“无性别、无出生日期、无户籍性质、无服刑劳教起止日期、无服刑劳教期间的具体表现”等内容，甚至有个别监所在制发的通知书中没有犯罪性质这一项。由于刑释解教人员通知书一直是各级帮教组织开展帮教工作的唯一依据，因此现有的刑释解教人员通知书内容过于简单，给各级帮教组织开展核查分析、重点管理等带来很大影响。
上述四种表现实质上反映了两类问题
一是安置帮教工作现行制度设计已不适应形势发展的需要。衔接工作四个环节涉及监狱、劳教、公安、司法等多个部门，这些部门之间彼此独立，缺少沟通，各部门都从便于自己开展工作的角度出发，去看待、落实衔接工作。因此，很难使衔接工作真正落实，并达到预计效果。同时，在现行制度中对衔接工作四个环节的具体规定也非常原则，可操作性差，亟待完善。
二是人户分离的社会现象，对现行安置帮教体制提出了严峻的挑战，给衔接乃至日常管理工作造成很大问题，需要提出有效的解决办法。
二、目前日常管理工作的现状及存在的问题
为切实做好刑释解教人员的安置帮教工作，各级安置帮教机构通过定期开展排查活动，定期谈话等形式对帮教对象进行帮教。今年，通过开展专项调研了解到，目前对刑释解教人员日常的管理工作尚存一些问题。究其原因，主要包括主观和客观两个方面。具体表现在：
（一）现有基层组织的力量薄弱，无力承担此项工作
刑满释放、解除劳教人员从回归社会后已属合法公民。对其开展安置帮教工作从性质上讲，是非强制性的引导、扶助、教育。对他们，帮教组织无法从时间和空间上施以任何限制，也没有专门机关可以对其采取任何手段加以管理。在基层从事具体工作的都是社区（村）干部，他们大多承担着治保、人民调解等多项职责，日常工作已超负荷。因此，这项工作在落实上打折扣是不可避免的。
作为在街道（乡镇）履行司法行政职能的司法所一般为2-3人，本身有九项工作职责，还要承担街乡许多的中心任务，甚至包片包村，根本无暇去督促基层帮教组织抓落实。
（二）人员流动增加管理难度，造成工作漏洞
人户分离是安置帮教工作中经常遇到且较为棘手的问题，也是造成刑释解教人员管理失控的一个重要原因。这个问题解决不好，就会造成帮教对象脱管，从而为可能重新犯罪留下缺口和隐患。造成人户分离的主要原因：一是城市建设中的危改、拆迁规模扩大，部分帮教对象异地购房或租房、借房，原户口不迁；二是部分帮教对象因外出找工或受家人歧视，长期离家不归；三是部分帮教对象有多处住房，居住地址不固定；四是部分帮教对象出于户口的利用率不高，登记落户又没有法律上的强制性规定，刑释解教后既不到派出所登记落户也不回原户籍地居住；五是部分刑释解教人员夫妻离异，原住房由对方和孩子居住，回归社会后居无定所；六是部分帮教对象为了摆脱管理，采取各种方法不与配合，或仍报原住址隐瞒现住址，或迟迟不登记落户，能拖就拖，能躲就躲，使基层帮教组织很少或根本见不到本人，甚至对有些人的具体去向都难以查清。
部分帮教对象的人户分离状况使日常管理面临严峻挑战，特别是户在人不在的现象是当前造成脱管失控的主要原因。
经查，本市自1999年以来共有刑释解教人员16821人，其中人户分离3396人（人在户不在356人，户在人不在3040人），占总数的21%，脱管1199人，占总数的7.1%。
（三）日常管理难度大，造成落实难
目前，我们采取的方法是只要符合刑满释放五年、解除劳教三年的刑释解教人员一律列入帮教管理的范围。这种不加区分，没有重点的工作形成了都管又都管不好的局面。同时，帮教对象及其家属又大多不配合，因此，帮教管理控制措施的落实上有着很大难度。主要表现在：一是走访谈话时，许多刑释解教人员及其家属时常常存有强烈的抵触情绪而不配合；二是了解有关刑释解教人员的现实表现和具体去向时，家属出于亲情而拒绝提供，朋友出于友情而保密，邻居出于来往少或多一事不如少一事的心态而不告知；三是基层帮教工作人员兼职过多，力不从心，疲于应付；四是个别职能部门的人员缺乏对安置帮教工作的足够认识，责任心不强，摸底调查、情况反馈、监管措施不到位。
三、进一步做好衔接管控工作的基本思路和对策
鉴于以上工作中存在的问题，现提出以下改进措施。
（一）重新设计安置帮教工作架构，进行体制及制度创新
从根本上解决安置帮教衔接及日常管理工作，需要对安置帮教工作架构进行体制及制度创新。目前，我们已对此进行专项调研，对安置帮教工作架构进行体制及制度创新。本文暂不涉及。
（二）改革完善衔接工作四个环节，明确职责，便于操作
1、完善预放制度。监狱、劳教部门一般应提前一年或半年将刑期将满或即将解教人员转入回归社会前教育。教育的内容包括：即将回归社会的心理准备，相关政策法规的学习，就业技能培训以及本人在监所表现的评价、家庭有关情况的变更调查。
在监所开展出监前教育的同时，应同所在区县帮教组织联系，把现有区县进监所开展帮教活动，引导到此阶段。各监所与地方共同对即将刑释解教人员进行排查分析，对有危险倾向、家中有特殊情况的人提前制定预案，开展有针对性的帮教工作。而对一般对象则可列入一般管理，从而避免刑释解教人员出监所后，地方政府毫无准备，工作盲目无针对性。
2、完善预放通知。监狱、劳教所、看守所定期对刑释解教人员通知书制发的规范性、准确性、时效性进行抽查，明确具体要求，严格杜绝通知内容书写的不规范、家庭住址不具体、个别项目漏填以及通知书寄发滞后或不寄等问题的出现；市安置帮教办要会同监狱、劳教、公安部门重新设计通知书格式，改变通知书内容简单的薄弱环节，给各级帮教组织及时有效的衔接奠定好的基础。
3、完善衔接制度，建立规范的衔接流程。进一步加强监、所同市、区安置帮教工作办公室及公安分局的联系，结合我市现状，完善衔接制度，建立规范的衔接流程，杜绝因工作原因而出现的脱管失控。
各级帮教组织要严格按照有关规定要求，做到信息渠道畅通，衔接工作到位，发现问题及时与有关部门沟通，向上级帮教组织汇报，以减少刑释解教人员脱管失控的发生。
（三）加快刑释解教人员信息查询系统建设
逐步在监狱管理机关、各级公安机关和司法行政机关之间建立刑释解教人员信息管理系统。该系统主要是利用计算机对刑释解教人员和服刑、在教人员的自然情况、改造表现、亲属关系、帮教、安置等情况进行信息采集、管理、交换和查询。实现市、区县、街乡三级联网，对刑释解教人员基本情况的动态管理，开展全市协查通报工作有效减少刑释解教人员特别是人户分离人员的漏管失控，全面提升对刑释解教人员的管理水平。
（四）健全安置帮教机构组织建设，探索建立社区专职工作者队伍
健全纵向贯通，横向联合的四级帮教机构，规范管理，强化目标责任，堵塞工作漏洞，切实发挥各级安置帮教机构及相关成员单位作用，各单位要各司其职，协调配合，努力做好此项工作。
依托社区，实行专、群结合。刑释解教人员回归社会后，长时间生活在社区，要把安置帮教工作措施落实到位，基层帮教小组显得尤为重要。要改变目前基层帮教力量不足、工作不落实的状况，政府应加大投入为基层招聘一批专职社会工作者，探索建立一支社区专职工作者队伍，与社区（村）干部配合从事安置帮教工作，与基层帮教机构共同做好刑释解教人员的安置帮教工作。
（五）加强人户分离的刑释解教人员的衔接管控工作，实施委托管理制度及协查通报制度
对于“人户分离”的刑释解教人员，原户籍所在地帮教组织能够提供其暂住地址的，应主动与暂住地派出所联系，并委托暂住地帮教组织进行管理。
对未回原户籍地或居住地、去向不明、人户分离当地安置帮教工作机构无法查找的刑释解教人员，开展协查通报，努力减少脱管失控的发生。
（六）实施分级管理制度，加大对重点人的管理
刑释解教人员回归社会后，要按照其罪错性质、改造表现、现实状况等情况将帮教对象分为三级，一级代表警惕，即此类帮教对象虽已刑释解教，但改造表现一般，容易重新犯罪，需要重点加以管控、帮教，随时掌握其动态；二级代表关注，即此类帮教对象因生活、就业等困难，思想波动，可能重新犯罪，注意关注其动态；三级代表稳定，即此类帮教对象已经弃恶从善，改过自新，不再危及社会，对此类人员不应以有色眼镜看人，要从生活、就业等方面为其解决困难，鼓励其重新做人。
（七）加强监督指导，实行责任倒查制度
为了将安置帮教工作做实、做细，尽可能减少脱管、失控现象的发生，各级安置帮教工作机构应对衔接工作加强监督和指导，定期检查落实情况，对衔接过程中出现的问题要及时沟通解决。对凡因衔接工作不落实，造成刑释解教人员脱管、漏管的，要追究有关单位和直接主管人员的责任。
对刑释解教人员发生重大刑事案件的，市、区两级安置帮教工作领导小组办公室要实行案件倒查制度，通过倒查查找漏洞，完善制度，对因不履行职责造成严重后果的要严肃追究有关人员责任。
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