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实现法治安全的路径
《安全生产法》自2002年11月1日起实施已经4年了，一部法律通过4年的实施，能够验证其科学性和有效性。在该法实施4周年之际，本文略谈几点感受。《安全生产法》的定位职业安全与卫生法制已经成为各国法律制度之必备内容，因涉及广大劳工生命与健康，属于劳工法范畴，相当多的法学教材将职业安全与卫生法律制度作为其中一章进行编著。客观上讲，职业安全卫生法因其专业性强，许多法律规范包含众多的自然科学领域的技术规范，作为社会科学之一的法学界不可能有深入的阐述或出彩的表现。《安全生产法》究竟属于一部什么样的法律，鲜有理论探讨。应当说，职业安全卫生法制建设在国际社会中已有相当积累，相应的法律规范亦相当完备。在我国安全生产行政管理体制改革之前，前劳动部主管该领域行政工作时，职业安全卫生领域出台的法律、法规和部颁规章以及国家标准在所有劳动法律制度中可谓最多、最为复杂。1994年7月，《劳动法》颁布后，相关机构曾着手起草《安全生产法》草案，但因种种原因没有进入审议程序。职业安全卫生方面的法律规范，调整的是用人单位与劳动者之间因劳动条件和工作环境而产生的社会关系。应当说，既然为“职业”安全卫生法律制度，作为“职业”之主体承担者——劳动者，其权益维护的本位比较突出；而《安全生产法》从法律名称上难以体现对劳动者权益的维护。该法第三章“从业人员的权利义务”之“从业人员”既包括经营者，也包括劳动者，范围非常宽泛，其中法律关系主体可能包括从业人员——经营管理人员、劳动者，以及生产单位。因而，该本位转移至“生产是否安全”为本位，当然，生产如果安全，自然能够保障劳动者的生命与健康；但是，劳动者生命与健康之“职业”安全与卫生的考量显然重于生产安全本身。如此，《安全生产法》有可能将脱离劳动法律制度，形成一部独立的行政管理性法律。现实确实如此，近年来的劳动法著述中很少谈及《安全生产法》。《安全生产法》的“法律”含量客观地讲，《安全生产法》的实施仅仅停留在行政执法的层面上，更多地依赖于行政处罚这一行政性治理手段，以期保障安全生产；而广大劳动者之获得安全与卫生条件的权利并没有突出表现。换言之，不论劳动者是以个体权利救济，还是依靠劳动者集体维权都难以获得职业上之安全保障。《安全生产法》在完全与司法脱节的情形下，既没有私人诉讼，也没有有力公诉，单纯依赖行政治理手段实施法律的结果是：《安全生产法》是否为真正的法律，它的法律属性在哪里。这些问题显然已经成为考验《安全生产法》法律属性的试金石。更何况，因安全生产管理体制变革，《劳动法》之专章“劳动安全与卫生”如何与《安全生产法》连接已经被深深打上了问号。《安全生产法》与《矿山安全法》是什么样的关系。前者是一般法。后者是特别法。这些问题都将困扰着《安全生产法》，客观上消解着《安全生产法》的科学含量。不屑说与该领域相对较远之法学领域，即便是行政法学、劳动法学、刑法学等学科与该法的理论化亦渐行渐远。从另一个侧面讲，该法不仅远离诉讼，而且远离了法学理论，这一点，与国外关于职业安全卫生领域法学研究相比，形成了巨大落差。笔者认为，法学理论并非一定与法律制度形成一一对应关系，但是，与法学理论完全割裂的法律制度必然存在着或多或少的营养不良现象。《安全生产法》所立制度的完善路径笔者认为，《安全生产法》客观上应回归职业安全的本位，即职业劳动的安全才是“安全”的本位，如不涉及劳动者生命安全与身体健康的问题，即使事故发生，同样不属于类似法律的调整范围。如高压电网短路、水库决坝、农民摆渡沉船等“生产不安全”而导致的事故不属于职业伤害事故的范围。目前，几乎所有领域发生的事故都属于安全生产监督管理部门的监管范围，显然，这一范围已经超越了“职业劳动”的范围，其理性的塑造将十分困难。如此，将混淆其他部门对于事故监管的职责范围，如消防、道路交通、水上交通、民航等行业安全监管已经成型，由安全生产监督管理部门将上述领域的事故与职业安全领域事故的监管，以及职业病防治“统一”监管，形式上安全监督与管理实现了统一，但是，法律实施过程中，对受害人的权利救济永远不可能统一。比如，属于职业伤害范畴，劳动者按照工伤保险待遇的规定予以补偿；而不属于职业伤害范畴，则不能享受工伤保险待遇。目前存在“安全”与“卫生”法制脱节现象，应当说“vocationalsafetyandhealth”是一通识性语汇，汉语翻译为“职业安全与卫生”，国外该领域的法律制度打造与理论研究已经成型。“安全”与“卫生”不能脱节，即“职业安全”考量的是劳动者的生命安全与健康，“职业卫生”同样如此。两者之间有着不可分割的连接点，不能形成重“安全”而轻“卫生”的局面。因此，将来法律整理必须考虑该问题。法律主体名词使用的科学化问题，在“从业人员的权利义务”一章中大部分情况下，“从业人员”指的是《劳动法》上之“劳动者”，因为涉及到“劳动合同”、“工伤保险”等相关制度；但是，以这样的法律主体替代《劳动法》上之“劳动者”，或另有其他含义，均有置疑之处。“用人单位”被替代为“生产经营单位”显然是将安全义务主体扩大之考量，但是，“从业人员”与“生产经营单位”等这样另类的法律主体名词之使用，除《安全生产法》之执法部门外，有几人能了解其内涵。因此，法律主体名词使用需要与其他法律制度相协调。法律与行政管理体制之间的关系众所周知，行政之所以为行政，乃“政”之“行”者也，即施政为政府本来之属性。各国都坚守政府施政本职，尽管或多或少存在行政权扩张现象，但从来没有发生行政超越法律制度确定之权限。我国职业安全卫生建国以来一直由劳动行政部门负责施政，并且与国际劳工组织在该领域的合作已成惯例。1998年，政府行政机构改革时，在统合安全生产监督管理的旗帜下，竟将安全生产监督管理职责委权于国家经济贸易委员会，及至目前安全生产监督管理形式上实现了统一，但事实上部门分割、管理不顺的行政体制仍制约着各类事故预防与处理。尽管《安全生产法》明确了安全生产监督管理部门的相关职责和执法权限，但是，职业安全卫生领域，《劳动法》规定的劳动行政部门的行政执法权限及职责从法理角度并未消失，《劳动法》与《安全生产法》之间的关系，不能按照一般新法优于旧法的原则去理解，这一原则是在不同法律之间就某一法律条款存在解释不一致的情形，适用法律的一种原则。新法优于旧法，并非是新法在旧法未经修订的前提下的另立炉灶，新法与旧法的基本精神是一致的。再者，我国安全生产监督管理体制于上世纪90年代末已形成，行政体制改革是在《劳动法》关于“职业安全卫生”所确立的行政管理体制未经修法的情况下的实践操作，显然，行政体制实际上改造了法律，《安全生产法》只不过是“先斩后奏”形成的一种结果，而非原因。因此，关注《安全生产法》的同时，不能忘却《劳动法》，中国职业安全卫生法律建设，尤其是法治之形成仍将任重而道远。（作者为中国政法大学教授，法学博士）
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