合并处罚(修改稿).doc

合并处罚”在安全生产行政
处罚中的运用

滨州市安监支队 李旭东
案情：
某日，某市安监局按照检查计划对一家化工企业进行执法检查，经过亮证后，监察员按照法定程序对企业的安全生产档案资料和生产现场进行了全面细致的安全检查，发现存在如下问题：1、合成一车间生产易燃液体，但未使用防爆灯具等防爆电器；2、合成一、二、三、四车间内未按照规定设置通讯、报警装置；3、合成五车间停产后，未采取有效措施处置危险化学品生产、储存设备。监察员按照法定程序对上述三项违法行为予以立案，经调查取证，违法事实成立，分别违反了《危险化学品安全管理条例》第十六条、十八条和第二十五条之规定，准备予以处罚。
分歧：
该单位这三项违法行为，依据《危险化学品安全管理条例》第五十八条、第六十一条第（二）项和第六十二条之规定分别给予（1）责令立即或者限期改正，并处2万元以上10万元以下罚款；（2）责令立即或限期改正，并处1万元以上5万元以下罚款；（3）责令改正，并处2万元以上10万元以下罚款。显而易见，对该三项违法行为应实施合并处罚，但何为合并处罚？合并处罚中对罚款金额的最上限和最低限应如何确定？
分析：
在安全生产行政处罚的实践中，行政相对人（生产经营单位及其主要负责人）有两种以上违法行为的情况是比较多见的。关于合并处罚问题，《中华人民共和国安全生产法》（以下简称《安全生产法》）没有明确规定。国家安全生产监督管理局2003年颁布的《安全生产违法行为行政处罚办法》第六十二条规定：“生产经营单位及其有关人员触犯不同的法律规定，有两个以上应当给予行政处罚的安全生产违法行为的，安全生产监督管理部门或者煤矿安全监察机构应当适用不同的法律规定，分别裁量，合并处罚。”但对于安全生产行政执法中“合并处罚”如何具体运用，国家安监总局并没有作出具体规定，笔者根据法学的原理，并结合参考相关的司法实践，对什么是合并处罚及合并处罚的原则及正确适用作一些初步的探讨，与同行商榷。
刑事法典理论和实践中有一个概念称“数罪并罚”。虽刑事法律关系和行政法律关系是两种不同的法律关系，但根据这一法学原理，我们还是可以给合并处罚下这么一个定义，所谓合并处罚，是指一个行政相对人（组织或个人）在某一个行政法律关系中，存在两种以上应当受到行政处罚的违法行为，有管辖权的行政机关对其违法行为分别裁量后，按照法定的原则，决定应给予何种、何程度的行政处罚的适用制度。可见，合并处罚的适用应符合这样3个条件：（1）必须是同一个行政相对人。根据上述概念，若不是同一个行政相对人，不存在合并处罚问题。（2）必须存在两种以上违法行为。这也是合并处罚的前提条件，若不存在两种以上（两种）违法行为，谈不上合并处罚。（3）必须是由《安全生产法》所调整的同一类法律关系。《安全生产违法行为行政处罚办法》明确规定是“应当给予行政处罚的安全生产违法行为”。根据法定原则，不同的法律关系，不属于本文讨论的合并处罚问题。
《安全生产违法行为行政处罚办法》第六十二条“对两个以上应当给予行政处罚的安全生产违法行为，应当分别裁量，合并处罚”的规定，不仅仅是指罚款一个罚种，也应该包括该《办法》第五条规定的其他罚种。所以笔者认为在安全生产行政处罚实践中应把握如下4个原则：
1、吸收并罚原则在安全生产行政处罚中的运用。
吸收并罚是指将两种以上应当处罚的违法行为分别定性裁量，然后选择相同罚种中最重要的一种罚项执行处罚，其余较轻的罚项被吸收而不予执行。在《安全生产法》的具体执法实践中，适用吸收并罚的情况主要是行为罚。所谓行为罚（又称能力罚），是指行政机关限制或剥夺违法行为人特定的行为能力的制裁形式。在《安全生产违法行为行政处罚办法》第五条规定的罚种中责令停止违法行为、责令停产停业整顿、责令停产停业、责令停止建设、吊销有关证照等均为行为罚。其他罚种：警告为训诫罚；罚款和没收违法所得为财产罚；拘留和关闭非安监机构实施，不在讨论之列。如行政相对人的多种安全生产违法行为违反的行为罚的罚种中，既有最重的吊销有关证照，又有稍次的责令停产停业整顿，在实施合并处罚时，只需执行吊销有关证照的行政处罚，责令停产停业整顿的罚项被吸收，不需执行也无需再执行（已无实际意义）。但依照吸收原则，容易造成有数种违法行为的和只有一种违法行为的行政相对人所受的处罚相同，显然有失公平；同时，仅以最重要的处罚，使得同时还存在同等或较轻违法行为的行政相对人不会受到更重的处罚，客观上无异于鼓励行为人多违法；因此，安全生产法律法规在规定给予行为罚时，还往往同时规定了应给予财产罚，所以，实践中单纯采用吸收并罚的情况比较少见。
2、限制加重并罚原则在安全生产行政处罚中的运用。
限制加重并罚原则是指在对数种违法行为分别采取罚款的行政处罚时，其罚款金额应在各单项罚额中最高单项罚款额以上、各单项罚款额之和以下的幅度内给予处罚。这是在执行财产罚中的罚款时所采用的最多的一种并罚方法。所谓财产罚，是指特定的行政机关或法定组织依法对违法行为人给予的剥夺财产权的处罚形式。但值得注意的是，在具体执行这个并罚条款时，我们发现存在着两种不同的理解和计算方法。一种是采取两个以上条款中规定的最高罚款额以上，数个条款中规定的罚款额之和以下的幅度内确定具体罚款额。如上面案例中该化工企业三项违法行为依据《危险化学品安全管理条例》分别应给予（1）2万元以上10万元以下罚款；（2）1万元以上5万元以下罚款；（3）2万元以上10万元以下罚款的财产罚，那么根据第一种理解方式对其三种违法行为合并处罚的罚款额度为三项罚款中最高额10万元以上，三项罚款最高额之和25万元以下。另一种理解和计算方法，是对各项安全生产违法行为分别裁量后确定出处罚额，然后在此基础上再使用限制加重原则合并处罚。同样是对上述案例，根据行政相对人陈述申辩情况，依据《危险化学品安全管理条例》第五十八条第六十一条第（二）项和第六十二条之规定我们分别裁量的罚款额分别为3万、2万和5万，那么根据第二种理解方式对这三种安全生产违法行为合并处罚的额度为三项罚款最高额5万元以上，三项罚款之和10万元以下。我们认为后者无疑是正确的。假如按照第一种理解和计算方法，在违法行为人不具备应当处最低10万元罚款的违法事实时而给予10万元到25万元的行政处罚，显然违背了处罚与违法行为相适应的原则，有失公正，在实践中也很难执行。之所以会出现这种偏差，关键是没有把“分别裁量，合并处罚”作为一个完整的适用原则来理解。分别裁量，就是指对违法行为人的数种违法行为分别量罚然后按照限制加重的原则在分别量罚后的各单项罚款额中最高单项罚款额以上、各单项罚款额之和以下确定具体的罚款额。
3、并科原则在安全生产行政处罚中的运用。
并科处罚在《安全生产法》的执法实践中比较常见，也不难理解。在某一行政相对人违反了《安全生产法》多个条款，应当给予不同理解，即既不能吸收又不能限制加重（罚款）时所采用的一种并列处罚方式。如同样是违反《安全生产法》第二十三、第四十一条的同一行为人，按照第八十二条规定应给予责令停产停业整顿并处二万以下罚款，按照第八十六条规定：“没收违法所得，并处罚款”，显然，责令停产停业整顿和没收违法所得既不能相互吸收，又不能限制加重处罚，是作为一种并科处罚。
4、综合并罚处罚原则在安全生产行政处罚中的运用。
综合并罚处罚是行政相对人违反安全生产法律法规的多条规定，按照法律规定分别给予责令停产停业整顿、吊销有关证照和多项罚款等处罚时，显然，责令停产停业整顿根据吸收原则，被吊销有关证照吸收，多项罚款又适用限制加重原则合并处罚，那么根据并科原则，给予该单位处罚为吊销有关证照，并处罚款（为限制加重的罚款）。综合并罚处罚是在出现两种或两种以上并罚情况时所适用的一种合并处罚方法，在实践中这样的并罚方法也较常见。
结论：
给予该单位三项违法行为合并处罚的罚款数额确定应根据限制加重原则，对每一项安全生产违法行为分别裁量后确定出处罚额，然后在此基础上再使用限制加重原则合并处罚。合并处罚既是法学理论问题，也是个执法实践问题。执法理论来源于执法实践，又指导、服务于执法实践。正确掌握和适用合并处罚的法律条款，对提高我们的安全生产行政执法水平，更好地体现行政执法的公平、公正原则，以及保护企业安全健康发展都有着极其重要的意义。

滨州市安监支队：李旭东