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试论XX省农村养老保障体系中的问题及对策
论文摘要：农村养老保障作为社会保障体系的重要组成部分，对XX省经济发展和社会稳定起着重要作用。分析了“二元经济”局限以及农村老年人的经济、医疗护理和精神慰藉方面的现状，以及农村养老保障体系存在的种种缺陷，提出了几条相应对策：建立以经济保障体系、医疗和生活照料体系和精神生活体系为内容的，符合老年人的特殊需求以及农村相对落后的社会经济发展状况的城乡一体的养老保障制度。
论文关键词：XX省；农村；养老保障体系
第五次全国人口普查公告的资料显示。2000年XX省65岁以上的老年人口为469.91万人，占总人口的7.05％，年龄中位数为31岁，人口类型已成为老年型。但农村65岁及以上的老年人就有411.5万，占农村人口总数的7.25％，随着未来以青壮年为主的农村剩余劳动力向城镇的进一步转移，农村地区人口老龄化的程度将进一步加深。由于我国人口的绝大多数居住在农村，如果农民的养老问题没有得到根本解决，中国应对人口老化的挑战就会永远处于被动地位。而国际社会看中国解决老龄问题的关键也就是看中国如何解决农民养老问题。在“未富先老”的经济背景、体制转轨的社会背景和城镇化加速的时代背景下，农村老年人口这一个巨大社会群体的养老问题日益引起人们的关注。如果没有强有力的以经济和法律为后盾的完善的农村养老保障体系，会使社会的运转出现严重问题。
一、XX省农村养老保障现状
我国社会保障制度体系是20世纪50年代在计划经济的大背景下建立起来的，其最大特点为城乡二元性。作为社会保障制度体系的重要组成部分的养老保障制度也同样如此。具体说来就是城市老年人有较好的社会保障制度，除原单位提供住房、医疗保险外，还能有相对稳定的退休金收入，经济上有较好的保障；而另一方面，农村老年人则处于社会保障之外，几乎完全要靠家庭养老和自我养老。根据XX省统计局公布的XX省2003年国民经济和社会发展公报数字，年末参加基本医疗保险人数383.2万人。其中离退休职工84.8万人。参加基本养老保险社会统筹的离退休人员达163.5万人，企业养老金社会化发放率达到100％。全省81.8万人享受城镇居民最低生活保障。城镇建立社区服务设施达1万个，社区服务中心293个。全年筹集社会福利资金2.1亿元，直接接收社会捐赠款0.8亿元。而与此同时，全省农村仅有116.6万人参加了新型合作医疗保险，农村新型合作医疗覆盖率2.17％，低于同期全省城镇职工医疗保险覆盖率近58个百分点；农村60岁以上老年人中享有足额养老保险的仅有3.6万人，占60岁以上老人的比重仅为0.64％。正是我国社会经济发展的二元模式使农村地区的社会经济发展水平始终低于城镇地区，也使得农村养老始终维持在一个较低的水平上。
一直以来，农村老年人的赡养主要靠2种方法维系：一是有子女的老人实行传统的家庭子女养老，二是对已丧失或基本丧失劳动能力，生活没有经济来源的“鳏、寡、孤、独、病残”老人，通过开办敬老院，实行社会救济性质的“五保”政策（即保吃、穿、住、医、葬）进行集体供养。在我省农村地区，老年人的经济来源中，由子女供给的占到了总经济收入的将近70％，而老年人自己劳动所得及配偶供给也只不过占到25％左右。由此可见，绝大多数农村老年人是通过子女和个人进行家庭养老，并没有享受多少来自国家和社会的养老保障。与此同时，农民的经济状况并不容乐观。从1998年开始，XX省农民收入一直处于低速徘徊的状态。1998年增长5.2％，1999年增长1.5％，2000年增长1.5％，2001年增长5.2％，2002年增长3.1％，2003年增长6.3％，五年年均增长3.5％，脱贫与返贫问题并存。2003年，XX省解决了97万人的温饱问题和41万低收人人口的增收问题，同时又有59万人因灾因病返贫。到2003年底仍有252万贫困人口和210万低收人人口问题没有解决。2003年农民人均纯收入达到2853元，也仅是城镇居民收入的40％，同时还有近60％的农民没有达到这个平均收入水平。2003年城乡居民收入之比为2.5：l，比2000年扩大了0.3个百分点；农民人均纯收入增长幅度低于城镇居民人均可支配收入增长幅度2.1个百分点。至于依靠集体供养的农村老年人，他们的境遇就更差一些：因为家庭联产承包责任制的推广，农村的生产经营权和分配权由集体转移到了家庭，这些老年人由原来的集体派轻活、照顾工分来增加经济收入的方式已经无法实现了。有的地区的集体经济名存实亡，使不少五保户和乡、村办的养老院的经费难以落实，相对生活水平有所降低。
二、现有农村养老保障体系中的问题
老年人具有与其他年龄段人口不同的生活特征和社会经济特征，突出表现为生理机能下降，社会的参与性减少，经济上属于较贫困的阶层，精神上无归宿感，这些特征使其处于社会阶层中的弱势地位。老年人本身也有其独特的需求，可分为3个层次：经济需求、医疗和生理照顾需求以及精神需求。因此就要提供相对的社会支持以改善他们的弱势地位。但是，XX省现有的农村养老保障体系却有着种种缺陷，实施效果往往不近人意。
（一）没有充分考虑到农村老年人的经济现状，保险“保富不保贫”原有的农村养老保障制度中，“资金筹集坚持个人交纳为主，集体辅助，国家给予政策扶持的原则”，其基本要求是：“凡是达到全国或全省农民人均收入的农村居民”都必须参加养老保险，由农民个人缴费，实行基金统筹、储备积累、保值增值的养老保险基金征收与运作准则。这种农村养老保险的初衷是确保无法生存和生存条件极差的老年人安享晚年。但是从具体执行的角度看，这种养老计划实质是一种自我储蓄养老式的“社会”保险机制，他的收益者必须首先是缴费者，即保富不保贫。在农村地区，能够常年负担固定费用的人口必须得有稳定的、相当的经济来源，这对于部分贫困人口，特别是老年贫困人口来说，是可望不可及的事。因此这些由于缺乏缴费能力的农村老年人就被排除在制度养老的承诺之外，从而淡化了农村社会养老的“社会性”色彩，使真正需要帮助的弱势人群难以获得一定的社会支持。
（二）医疗保障形式有限，看病就医难XX省对老年人的医疗支持主要表现在2个方面：一是医疗机构和设施的可获性；二是医疗费用的支持来源。从医疗机构和设施条件看，由国家和政府兴办的各类医院，医护人员和医疗设施已达到一定水平。即使在比较偏僻的农村，乡卫生院、村卫生所等机构也能基本满足人们就近看病的需求。作为公助医疗的辅助，由社区、私营单位和个人兴办的医疗机构也呈现逐年增长的态势。虽然存在一定的城乡和地区差异，但医疗网已基本覆盖全省，能满足老年人对医疗的基本需求。
如此一来，医疗费用的支出来源就成了老年人就医时更为关心的问题。由于老年人常患慢性病，患病率高，患病频繁，医疗费用的支出是老年人除生活费用支出外最大的项目。根据医疗支出来源划分，XX省老年人的医疗支持主要有3种途径：一是以国家公费为代表的国家支持；二是以自费医疗形式为代表的家庭支持，但取决于老年人家庭的经济实力和子女亲属的资助程度；三是以统筹、保险等形式为代表的综合支持，采取多方投资的形式，以国家、集体和个人力量的积累和统一来应对突发事件。
但是在实际运作中，一方面由于社会养老保障的城乡二元性，使广大农村老年人被排斥在医疗保障之外；另一方面，由于国家不断通过户籍屏障，工农产品剪刀差等形式从农村无偿抽取大量资金，使农民的实际收入在近几年来呈下降趋势，再加上集体经济的解体和农村自耕经济制度以及近年乡镇企业普遍不景气的状况，使由集体提供老年人养老资源的方式陷入资金拮据的困境，更使原本脆弱的农村老年人的合作医疗制度形同虚设。
没有充分的医疗保障，看病就会有所顾忌。对于自费支付的老人来讲，医药费支出在年支出的比例中是实实在在的，多吃一元钱药，就意味着必须在其他方面减少一元钱的开支。农民看病难，住院难，因贫致病，因病致贫的恶性循环无疑使原本就处在弱势地位的农村老年人的生活雪上加霜。不少学者为此忧心忡忡，大量的贫困农民会拖住农村经济快速发展的后腿和城市化的进程，建立农村医疗保险，才能减少以上情况的发生。
（三）忽视农村老年人特殊的生活上精神上的需求随着城镇化进程的加速，农村中具有较强流动性的青壮年流动率的持续增长以及农村长期以来计划生育政策的严格执行，XX省农村的人口结构已发生了巨大的变化，突出表现在“四二二”家庭甚至“四二一”家庭开始在农村大范围出现。据统计，XX省农村家庭户规模已由1990年的每户3.97人下降到2000年的每户3.62人。家庭人口和劳动力的减少都意味着家庭收入的减少，对于XX省当前主要以家庭养老为主的现状来说，就意味着赡养老人的能力降低，从而导致农村家庭养老保障的质量下降。而与此同时，随着农业科学技术的发展，农村老年人积累的有关土地耕种的经验正渐渐失去其指导意义，老人在家庭中的权威地位也随之下降，家庭的内聚力开始削弱。但另一方面在加速发展的城镇化过程出现的多元性文化因素对农民的传统思维方式，道德准则等产生巨大冲击，年轻一代中传统的“孝敬老人，赡养父母”的家庭观念有所淡化。由于我国目前财力有限以及固有的二元体制，使处在夹缝中的农村老年人必然会受到直接的伤害，其结果就是老年人的赡养纠纷案（尤其是物质纠纷）正逐年递增，家庭养老的功能弱化。虽然我国在1996年就实施了《老年人权益保障法》，但在农村老年人的一些具体的养老保障问题上还存在规章制度层面的空白。而一直以来过分依赖集体经济的养老院式的福利养老制度更是随着集体经济的解体而岌岌可危。
三、完善农村养老保障的对策
作为一种达到社会和经济平衡发展的社会手段，社会保障就是要国家和政府通过对消费资源的再分配，以保证每个社会成员的基本生活。根据邬沧萍教授提出应对老龄化的4项对策，使所有的老年人都能享受健康、安全、尊严、贡献的晚年生活，改革和完善现有的农村养老保障体系已是刻不容缓。考虑到老年人的特殊需求以及农村相对落后的社会经济发展状况，应当建立城乡一体的养老保障制度，其内容主要包括3个方面：一是经济保障体系；二是医疗和生活照料体系；三是精神生活体系。
（一）经济保障体系所谓经济保障体系主要就是解决养老费用问题，这也是农村养老保障体系改革中的核心问题。由于XX省目前城镇化水平已达36.09％，处于城市化加速发展时期，但随之而来的是住房、教育、就业等一系列由于城镇人口剧增所引起的问题。因此，由国家注入大量资金以解决农村社会养老问题显然在短时期内无法实现。根据XX省农村各地区具体情况，就应该采取多渠道、多层次的方法来解决养老金来源问题。
1.在有务件的地方实行合作养老保障制度
以乡镇为单位，集体个人分担，其比例视经济发展和个人收入而定，从集体留成和个人收入中提取。
2.以参加保险的方式个人自筹养老基金
但从资金运作方面一定要考虑到农民一般无固定数量的收入以及收入水平较低，不能采用现收现付或部分积累的办法，可选择全积累的方法，建立个人帐户。另外，建立多档次缴费标准，由农民根据经济承受能力自由选择。缴费可随农民实际收入变化而变，如收成的丰欠不同可以缓交，或补交、多交。
3.土地保障
继续贯彻《老年人权益保障法》，在农村“有条件的还可以将未承包的集体所有的部分土地、山林、水面、滩涂等作为养老基地，收益供老年人养老”。随着大量农民涌入城市，使农村人均占有耕地的数量相对增加，因此，可由各村委会负责划出部分耕地作为养老田，分派专业户经营，部分收益作为统一的养老费用不得转借挪用。
4.公益救助
针对一些被遗弃的或由于特殊原因无法妥善安置的特殊老年人，提倡慈善团体等非赢利性组织进行社会捐款，还可通过建立老年人基金会，发放福利彩票等多渠道筹款。要实现以上几个经费筹集方式运转正常，还必须做到3个保证：一是国家法律除保证对严重侵犯老年人权益的行为进行处罚外，还要通过地方性法规建设，对拒绝赡养老人或不提供养老经费的行为严加处罚，从法律上保障老人的经济来源不受损失。二是通过政府、社会、社区和大众传媒广泛宣传传统美德，通过舆论监督以保证以情感为基础、用道德维系的家庭养老方式继续发挥其作用。三是保证养老基金的正常运作和管理。一方面注重购买国债和其他投资方式相结合，采取多元化投资组合，保证投资的收益稳定以实现养老基金的保值增值；另一方面，采取有效的监控监督，防止有关部门任意挤占、挪用甚至贪污、挥霍养老基金。
（二）医疗和生活照料体系由于特殊的体制状况，对农村老年人的医疗保健应以预防为主，在XX省老少边穷地区建立健全三级医疗预防保健网。2001年5月国务院就曾作出规定：“地方各级人民政府要加强对合作医疗的组织领导。按照自愿量力、因地制宜、民办公助的原则，继续完善和发展合作医疗制度。有条件的地方，提倡以县（市）为单位实行大病统筹，帮助农民抵御个人和家庭难以承担的大病风险。”除继续贯彻这一要求外，还应根据XX省农村具体情况，制订一些规章、政策，引导县乡财政和医疗单位增加投入，卫生部门还应根据农民经济状况等差异、卫生需要的不同规定不同档次的筹资数额和补偿比例，与资源参保的农民签定合作医疗合同。这种福利型和风险型相结合的农村合作医疗，以镇村联办、村办镇管和全镇统筹为主要形式，采取以个人为主、集体扶持、政府引导的筹资方式，在原有的合作医疗基础上建立区、镇两级大病风险基金，补偿实行“保两头”，即保村卫生费和高额医疗费，纳入镇级大病风险基金的资金包括全部镇、街道、村的扶持基金和按比例提取的个人缴纳部分和企业缴纳部分。但一定要强调财务公开，由村民监督，定期向村民公布帐目。这样一来可以大大提高合作医疗的覆盖率，缓解农村老年人因病致贫的问题。
生活照顾是对老年人提供日常生活照料服务的一项长期性养老。由于目前XX省农村存在大量青壮年人口外出打工的现状，这确实给他们赡养老人，尤其是给他们提供日常照顾带来一定困难。但是可以采用其他更为灵活的照顾方式：一是子女出资请人照料长辈。这种方式并不是只存在于城市，在农村一样有巨大的发展潜力。承担照料职能的是村办或几村联办的服务公司，付费金额由照顾要求和经济实力而定，但一定强调专业性和就近性原则；二是处于相互了解以及居住距离上的便利性考虑，由较熟悉情况的邻居帮助照顾，或者由于老年人具有传统的血缘认同心理，可以发挥血缘纽带的联系作用，让亲戚帮助照顾，这些可以是低报酬也可以是无报酬，视具体情况而定。
（三）精神生活体系精神支持对于老年人来讲具有特殊重要的作用，因为老年人已经退出社会生产的主角地位，没有了工作寄托，生活交往的圈子也越来越小，心理上逐渐产生失落感、空虚感和孤独感。为了达到“健康老龄化”这一目标，必须针对农村老年人的特殊要求，注重心理养老，千方百计地使他们获得精神满足。
受中国的传统文化影响，我国老年人与子女、第三代的关系十分密切。许多农村老年人就生活在隔代家庭中。一方面帮助照看孙子女，减轻子女的压力，另一方面孙子女为老年人带来天伦之乐的生活享受，缓解了他们的孤独感。此外由于农村老年人有着丰富的农业生产经验，可以使他们发挥这一特殊优势进行自养，既可以减少家庭和社会的压力，也可以使他们的自我价值得到重新体现，工作生活上有了新的寄托。
但是我们仍要注意到，在为老年人举办的各种娱乐活动方面，城乡依然有较明显的差异：城市社区具有较好的活动空间，各种文化体育团队，老年大学等；农村地区的条件就差一些。为了扭转这一局面，必须由政府出面、地方出资，或成立专门的老年人养老服务机构，组织老年人定期聚会，或组织文艺演出，采用农村喜闻乐见的娱乐方式，既充实老年人精神生活，又宣传了赡养老人等传统道德文化。有条件的农村地区也可以建立老年人活动组织，包括“秧歌会”等娱乐团体，为年轻人提供经验的“咨询会”，甚至可以做一些维护治安、打扫卫生等力所能及的活动，丰富他们的生活。
总之，农村养老保障是中国社会保障中的重点和难点，要解决这个问题不可能一蹴而就，需要多方面的努力，要在经济发展的基础上转变观念，充分发挥国家、集体、家庭和个人的力量，共同为农民养老建立一道可靠的养老保障。
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