美国对中国大蒜征收反倾销税的案例分析.doc

美国对中国大蒜征收反倾销税的案例分析

一、案例的基本情况
2008年1月2日，美国商务部对原产于中国的新鲜大蒜进行普遍税率376.67%的反倾销措施。
大蒜是我国农产品出口的主项之一，全国每年种植面积约500万亩，主要分布在山东、河南、江苏和新疆等地，年产量600万吨左右，其中一半产自山东，仅济南就有七八家专营大蒜出口的企业。近年来，中国大蒜屡屡遭遇进口国不合理的反倾销，目前已有美国、加拿大、南非、巴西、墨西哥等国家对我国大蒜实行高反倾销税，严重影响了我国大蒜的正常出口。
美国对中国大蒜的反倾销始于1994年2月。在以美国大蒜协会为主导的起诉商对中国大蒜提出反倾销诉讼后，美国商务部于1994年2月对原产于中国的新鲜大蒜进行反倾销立案调查；1994年9月26日美国商务部作出终裁，对中国出口的大蒜普遍税率为376.67％；1994年11月l6日，美国商务部针对中国大蒜正式在联邦通告上发布反倾销令。
根据美国相关法规，反倾销令颁布后每满一周年为一轮行政复审的复审期，大蒜产品的复审期即为每年l1月到下一年10月。美国对反倾销税的征收采用回溯课征的方式，在每一个复审年度美国商务部均可以根据当事人的申请，对颁令周月的前12个月的进口进行审核，以确定一个准确的税率来清算上一轮的反倾销税，并据此向进口商预征下一轮的倾销税保证金，这也就是所谓的年度行政复审制度。
纵观近几年大蒜反倾销终裁加权平均税率，可以很直观地看出税率的递增预示着这种贸易保护趋势的抬头。
反倾销税率(或倾销幅度)与替代财务比率成正比关系，财务比率越高，反倾销税率越高。第11轮、12轮复审中，商务部采用的财务比率替代数据来自印度的一家茶叶公司LIMTEX的报表，这家公司的综合财务替代比率数值约为11％。而在第13轮终裁的财务比率计算过程中，美国商务部加入了印度TATA TEA与ADF公司的报表数据(这两家公司的综合财务替代比率数值分别为131％ 和90％)，采用了三家公司的平均值，导致综合财务替代比率升至77％，比前两轮高出了66％，这是自中国出口商应诉美国大蒜反倾销以来的最高的财务比率数据。
需要说明的是：TATA TEA是一个集团公司，主要生产绿茶、黑茶、速溶茶、咖啡等产品，有自己的种植农场。它的分公司遍布全球，依靠品牌优势，销售金额及利润在印度全国名列前茅；ADF是生产速冻蔬菜和罐头的集团公司，主要产品有速冻洋葱、土豆、菠菜、水果罐头等。
在这场经济危机之前，美国商务部曾在连续多轮的大蒜反倾销复审中拒绝使用TATA TEA茶叶集团公司的财务比率数据，理由是TATA TEA公司生产速溶茶，而速溶茶的生产与大蒜加工没有可比性。然而，到了第13轮复审，正值美国的经济危机时期，在此形势下，美国商务部断然使用自己以前否决的相对很高的替代财务比率数据，蓄意提高中国大蒜的反倾销税率其贸易保护的操作痕迹非常明显。参与这轮复审的6家中国公司很可能将被迫退出美国大蒜市场。
自1994年美国对我国大蒜提出反倾销来，许多国家都开始不同程度的对我国大蒜出口采取发倾销措施。1995年，巴西贸易保护部门对中国大蒜实行反倾销措施，对每箱10公斤装的蒜头另征4美元的关税。1999年，韩国因中国大蒜进口量激增而采取了临时保障措施。2000年，南非对我大蒜采取反倾销措施，对来自中国的大蒜征收6.07兰特/公斤的反倾销税。2006年2月15日至5月1日，加拿大对从中国进口的新鲜或冷冻大蒜征收反倾销税。在印度，大蒜是限制进口商品，每年只允许进口1.5至2万吨。2003年1月，印度在取消大蒜进口数量限制，但将大蒜进口关税从30%提高到100%。泰国对包括大蒜在内的23种农产品实行关税配额管理，在配额内实行低关税，在配额外实行高关税。

二、美国及其他国家对我国大蒜提出反倾销的原因
（一）内部原因
1.大蒜出口存在的问题
（1）企业规模小，行业自律性差，大蒜出口无序竞争
山东省农产品出口企业普遍规模小，竞争力弱。同时由于农产品出口行业行业协会发展落后，组织化程度低，众多小企业单独进入国际市场，不仅抵御市场风险和突破贸易壁垒能力差，而且出现竞相压价的现象，使得其他国家的相关企业无法承受这种价格竞争，纷纷向本国提出对来自我国产品展开反倾销调查。这是导致其他国家对我国产品征收反倾销税的一个直接原因。
2008年冷藏大蒜总量仍然维持在280万吨左右。一些具有出口能力的保鲜企业接受了上年的教训，为减少风险，进入冷藏蒜销售期，首先出售自己贮藏的大蒜，而既无国外客商，又无国内销路的保鲜企业通过降低销售价格来显示自己的优势，从而出现了无序竞争、低价竞销的局面，也决定了大蒜总体价格下滑的趋势，虽然有利于大蒜销售，但价格过低，对国外反倾销带来隐患。巴西、美国、加拿大等国多次对我国大蒜进行反倾销。
（2）出口结构不合理
长期以来, 金乡大蒜出口以蒜头为主, 其他蒜产品极少出口。深加工产品如蒜粉、蒜片、蒜粒、蒜米等出口量不大，特别是科技含量较高的蒜汁饮料、蒜素微胶囊等仅有少数企业出口，且出口量较小。2007年，金乡原蒜头出口65.6万吨，同比增1倍，但出口平均价格为每吨342 美元, 较去年同期下降7.6%。盐水大蒜的出口占大蒜出口总量的2.73%，降幅达17.3%。而醋腌大蒜和干燥大蒜则分别占大蒜出口总量的0.125%和2.06%。
随着人们越来越重视生活质量的改善和提高, 大蒜深加工产品的需求量以每年20%的速度递增，且需求层次多样化。蒜汁饮料，蒜素微胶囊等产品有着广阔的市场空间。目前出口到国外的金乡蒜头，经过进一步的深加工，身价倍增，然后才以各种产品形式进入市场销售。由此可见，金乡大蒜单一的出口结构使其损失了很大一部分利润空间。
（3）缺乏品牌建设
山东省农产品出口虽然整体规模不断扩大，但由于品牌建设和品牌保护不利，缺乏在国际市场上知名的农产品品牌。
从国内市场来说，我国农产品零售交易主要发生在城市交易市场，在长期的经营意识中形成“重数量轻质量”的思想存在，加之传统的单个家庭的生产方式的影响，对农产品的生产者来说，缺少“工厂”观念熏陶，品牌意识很淡薄。这种落后的观念不仅影响了国内农产品的销售，形成“卖难”的局面，而且影响到我国农产品的外销，造成很大的经济损失，现在已经影响到我国农产品的国际竞争实力。如山东蔬菜的出口量也很大且质量很好，大部分出口到日本、韩国，但在国外市场上很难看到中国山东标识的蔬菜，我们只能给国外商人提供初级产品，然后贴上他们的商标销售。在农产品的宣传上更是老套的做法，只突出地域特色，而不突出品牌形象。
2.我国并未全面取得“市场经济国家”待遇
一些国家在反倾销调查过程中，采取歧视性政策，视中国为“非市场经济国家”，用不合理的“替代国价格比较”办法来衡量中国产品是否倾销。例如：在对中国产蘑菇的反倾销调查中，美国商务部选用印度尼西亚为“替代国”。印度的蘑菇是在空调条件下生长，二者的生产成本绝对不同。但美国商务部却拒绝从印尼的生产成本中扣除空调费用，因而裁定中国蘑菇倾销，使中国企业蒙受不白之冤。
3. 大多数企业应诉不积极
  我国企业在应诉反倾销时经常表现不积极，其原因主要有：①有的担心无力承担昂贵的应诉成本，我国大多数以经营农产品为主的小生产型企业，农产品规模小，利润率低，即使愿意应诉，也是心有余而力不足。②有的不重视受到反倾销调查的市场。因为我国农产品在外销时价格偏低，有的企业不重视受到调查的市场，认为没有这个市场还可以去别的市场，就是因为这样，才会轻而易举地被别人抓住把柄。③有的期望借助其他企业的应诉保护住自己的出口市场，坐享其成。这主要是因为外经贸部提出的“谁应诉谁受益”的政策没有真正落实的结果。1994年我国出口的大蒜的反倾销案件，当时121家涉案企业没有一家应诉，最终被缺席裁决高税率。
（二）外部原因
1.反倾销国家不断增多，反倾销已成为贸易保护主义排挤他国的常用武器
20世纪90年代，对我国农产品实施反倾销主要集中在美国、欧盟等发达国家和地区；近年来，一些发展中国家比如巴西、韩国，也对我国农产品实施反倾销。原因主要有两个方面：第一，我国某一出口农产口在国外遭到反倾销指控后，其它国家担心这一中国商品会大量涌向其它国家，因而也采用反倾销指控进行预防。第二，某一农产品受到反倾销指控后，会助长对我国其他农产品的反倾销。  
2.保护主义的抬头和农产品的重要地位
近十多年来，由于全球经济不景气，西方发达国家贸易逆差不断上升，导致许多发达国家大幅增加农业补贴和提高农产品进口税。我国一些具有比较优势的农产品出口大幅增长，许多国家担心我国农产品会冲击其国内市场为了保护本国的农业，一些国家对我国出口的农产品实施反倾销政策。
大蒜作为农产品在国民经济中占有十分重要地位，而农产品历来是受高度保护的部门。在传统的国际贸易格局中，世界各主要农产品的进口国和出口国大多保持着较高的农业保护率，欧盟农产品的名义保护率在1980年为35.1％，而日本为83.1％。美国在20 世纪80年代中期保护率也达到发达国家的平均水平。我国一些具有比较优势的农产品出口大幅增长，许多国家担心我国农产品会冲击其国内市场，为了防止本国农业在国际竞争中受到伤害，一些国家的政府和企业纷纷对我国出口的农产品实施反倾销政策。

  三、应对山东大蒜出口反倾销的对策
目前农业和农产品面临的主要问题是竞争力较弱，通过扩大出口可以更好地发挥农业的比较优势，形成一批有竞争力的出口农产品，从而巩固农业的发展基础，提高农产品的综合竞争力水平。
1.加大对外宣传，争取“市场导向行业”地位，获得公平待遇
根据中国入世协定，中国的“市场经济地位”要在2016年才获认可。由此带来的一个重要后果就是国外在反倾销调查时，往往不考虑中国价格而采用过高的“替代国价格”来计算成本，大大削弱了应诉胜算。但这并非一道不可跨越的门槛。根据WTO 的约定，即使在2016年之前，中国企业也仍可单独争取“市场导向行业”的认定，这远比倾国家之力在国际上展开大规模游说活动、争取中国的“市场经济地位”要现实得多，而且中国企业争取“市场导向行业”的标准要低得多，一般只需要证明行业非国有企业主导或垄断，价格由市场决定没有补贴等。这方面，中国的打火机行业已在欧洲的反倾销诉讼有成功先例，整个行业因此受惠。
2.加大新产品特别是高附加值产品的开发力度
目前山东大蒜出口品种主要是原蒜，加工也只是停留在腌制、切片、烘干等简单加工上，附加值低。而大蒜深加工产品不仅在国际市场上卖价较高，而且能转化掉更多的原蒜。据测算，每生产1吨大蒜油可消耗300至400吨鲜蒜；每提取1吨大蒜素粉可消耗5吨鲜蒜，以每吨鲜蒜1500元计算，除去各种成本，每吨大蒜素粉在国内市场上的净利润在20万元左右，在国际市场中的利润空间更大，市场潜力也更大。据专家估计，面对并不宽松的国际市场环境，原蒜市场进一步开拓的潜力已经不大。所以作为大蒜生产大省的山东，应引进先进技术设备，积极引导企业开展蒜素、蒜粉等制品的加工出口，促进大蒜深加工、高附加值产品的发展，尽快走出增产不增收的困境。
3.重点培育一批农产品出口龙头企业
政府要支持出口农产品龙头企业发展，重点扶持和培育一批技术装备水平高、国际竞争力强、出口规模大、效益好的农产品出口龙头企业。
4.强化主体意识，提高应诉能力
一方面，当我国农产品在国外被诉倾销时，企业要积极应诉，认真回答外方提出的问题。为了充分调动企业的积极性，外经贸部专门制定了“谁应诉，谁受益”的原则。另一方面，企业积极应诉的同时，要协同作战，但应避免由行业协会统一协调反倾销应诉。由行业协会统一应诉，无形中给外国的反倾销调查部门造成这样一种假象：中国农产品出口企业都相互通气，价格和成本也是互通的，所以只能征收单一的反倾销税。
5.健全反倾销预警机制，
依托行业协会及主管部门，尽快建立重要农产品的数量、价格监测系统，争取产业保护的主动权，发现有削价销售和对某一市场出口大幅增加时，要发出警报。从以往反倾销案中我们发现，进口国提起反倾销都会有一个过程，如果能够依托行业协会及主管部门建立一个反倾销预警机制，及时了解对方的动向，并作出调整，加强宣传引导，防范和应对各种危机，尽量在最短的时间内解决问题，将各种损失的可能降到最小。  
6.加快发展大蒜行业协会，充分发挥行业协会的积极作用
在向市场经济转轨的过程中，如何培育更市场化的非政府组织，是目前政府当务之急。而且农产品的合作经济组织与其他领域的相比，面对的是散、弱的农户和涉农企业，具有弱质性和公益性的特点，想要得到发展更离不开政府诸多方面的支持。山东省应采取切实有效的措施，鼓励现有的大蒜协会及其他一些组织机构逐步发展完善，并进一步提高组织化程度。提高参与国内外市场竞争的能力。另外要加强山东省大蒜经济信息网络建设，促进国内外大蒜市场信息的综合和发布工作，及时提供国内外大蒜市场供求和价格等动态信息。

5