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区级人大换届选举中优化代表结构的几点思考
人大代表是国家权力机关的组成人员，是人民代表大会的主体，是开展人大工作的基础。在我国，经民主选举产生的各级人大代表，认真履行宪法和法律赋予的职责，在国家政治、经济和社会生活中发挥着越来越重要的作用。随着社会主义民主政治建设的逐步推进和现代化建设的不断加快，也对人大代表提出了新的更高的要求。根据宪法和有关法律的规定，本届人民代表大会任期即将届满，新的一届人民代表大会将在今冬明春选出。如何保证换届选举成功，使选出的新一届人大代表适应这个要求，真正代表人民群众的根本利益，笔者认为首先要进一步优化代表的整体结构，使新选出的人大代表既能充分体现先进性，又能体现广泛性和代表性。下面就这方面问题谈点粗浅认识，与大家一起讨论。
（一）
各级人民代表大会的代表来自社会的各方面，其广泛性集中体现了代表的人民性，代表结构是否合理直接影响到人民代表大会的根本性质和整体功能。换届选举的任务就是选出新的一届人大代表，由其组成新的一届国家权力机关，再产生新的一届国家机关和领导人员。科学合理的代表结构，是国家权力机关高效运转的基础，如果代表的广泛性不够，整体素质不高，人大作为国家权力机关的职能和作用的发挥肯定会大打折扣，也不可能有效地行使宪法和法律赋予的职责。在换届选举过程中一再强调坚持党的领导、充分发扬民主和严格依法办事，就是为了保证选出的代表既具有先进性，又具有广泛性，选出让选民或代表满意的、结构合理、素质优良的代表群体。
对代表结构的比例和数量的要求，在我国的有关法律、法规和文件中都作了具体规定。
1、《选举法》第9条、第12条、第13条分别规定。“XX县区的代表名额基数为一百二十名，每五千人可以增加一名代表”，“在县、自治县的人民代表大会中，人口较少的乡、民族乡、镇，至少应有代表一人”，“XX县区的农村每一代表所代表的人口数，应多于市、区每一代表所代表的人口数”。
2、《省选举实施细则》第4条规定。“地方各级人民代表大会代表中，要有各方面的人选。县级以上的地方各级人民代表大会代表中，工人、农民、知识分子、国家工作人员、人民解放军、少数民族、各政党和爱国人士、归国华侨、台籍同胞等都要有适当数量的代表”，“省、市、县三级的妇女代表候选人比例不低于25”。
3、省、市《关于做好人大换届选举工作的意见》中还提出“新选出的代表中非中共党员比例达到35”，“代表中领导干部的人数不宜过多”等的要求。这些法律法规和文件的条文都对代表比例作了明确的规定，这就要求在换届选举中，要严格依法办事，严格把好优化代表结构这一重要关口，科学合理地安排代表的结构和人选的确定，使选出的各级人民代表大会形成一个合理的代表结构，这样才能体现出代表的广泛性、先进性，使选出的代表能够反映广大选民的意见，更好地履行代表的职责。
（二）
在换届选举中，各级人大都能根据《选举法》、《省选举实施细则》等法律法规的有关规定，并结合各地实际情况，在代表的结构上制定一个比较原则的比例。但是由于具体操作中对法律法规条文和文件精神认识和理解不一，在代表结构方面，普遍存在着党员代表多，非党员代表少；男性代表多，女性代表少；党政领导干部多，一般群众少的“三多三少”的现象。此外，从实践中看，区级人大的代表结构中还存在着其它不少问题，主要是：
一是“会议代表”、“举手代表”、“哑巴代表”的现象比较突出。主要是由于在选举工作中，把人大代表当做一种荣誉职务，与评选“先进工作者”、劳动模范”等同起来，对没有评上荣誉的人员作照顾性安排。致使有的代表当选后，由于自身素质不高，参政议政能力差，心有余而力不足，遇到开会和活动往往也只能是“举举手”、“点点头”，不能很好地履行代表职责。
二是区属单位的代表数与驻区系统、单位代表数比例失衡。据调查，从某区97年底换届选举选出的213名区人大代表构成中看，驻区系统、单位的代表110名，占代表总数51.6；区属单位的代表103名，占代表总数48.3。驻区单位的代表数占到一半以上。由于这部分代表平时工作与区里关系不密切，对区属职权范围的事务接触不多，提出的建议大多数不属于区属的职权范围，参加区人大常委会视察活动和代表小组活动积极性也不高，这些都给区人大工作的开展带来了困难。
三是党政机关和企事业单位的领导人担任的代表比例多。由于这部分人特别是企事业单位领导人平时工作繁忙，很难抽出时间参加代表活动，履行代表职务难以到位。有的政府官员既是代表也是部门负责人，其双重身份直接影响了人大监督等项职权的行使。
四是届中代表出缺时其名额往往用于组织的安排。每届人民代表大会任期内，由于代表工作的调动、辞职等种种原因，总会出现一些出缺的代表名额。对此，有关部门应该本着缺什么样的代表就推荐什么样的代表候选人，但在实际工作中却忽视了这样做，尤其是在非党员和群众代表出缺时，常常推区级人大换届选举中优化代表结构的几点思考第2页
荐的是党员和干部代表候选人，其结果造成了对代表的合理性结构的破坏。
（三）
针对以上的问题，在区级人大换届选举中，笔者认为，应采取以下几条措施优化代表的结构：
1、要依法做好代表候选人的推荐工作。在推荐代表候选人时把握好三条标准：一是有较高的政治素质，拥护党的基本路线，模范遵守宪法和法律，努力实践“三个代表”要求；二是要有较强的群众观念，能密切联系群众，热心为群众办事，代表人民的意志和利益参与讨论和决定重大问题；三是要有较强的执行代表职务的责任感和能力，有一定的参与管理国家和社会事务的能力。对于政治素质不高，以及受工作条件和能力限制难以发挥代表作用的，不宜提名为代表候选人。同时，还要考虑到人大工作连续性和稳定性的需要，要有一定比例的本届代表推荐为新一届代表候选人。
2、要适当增加区属单位的代表名额。从实践来看，为更好地开展人大工作和参与区内政治、经济和社会事务的管理，在安排代表名额分配时要适当向区属单位倾斜，区属单位代表数应多于驻区系统、单位代表的人数，其比例至少控制在代表总数的三分之二左右。
3、要克服“三多三少”现象。在换届选举中，除保证工人、农民、妇女、知识分子、党外人士在人大代表中占有适当比例外，一般不硬性规定代表比例结构。目的是有利于充分发扬民主，发动选民广泛提名推荐代表候选人，使选出的人大代表能兼顾各方，具有广泛性和代表性，形成合理的代表结构。对届中代表调离原选区的代表，建议其辞去代表职务，由原选区再补选出代表，以保持代表数量的稳定。
4、要积极改进选区划分办法完善代表比例构成。既要执行好我国目前地域代表制为主、界别代表制为辅的选举制度，也要在这方面作一些有益尝试。因为，地域代表制很难保证各民族、党派和团体都有适当数量的代表，选举中经常是按代表群体结构分解具体名额下达到各选区选举。这种做法看上去照顾了代表的广泛性，但实际是不符合法定的程序，而且也限制了选民的民主权。如果放手让选民按照自己的意愿去选举，则很难保证各方面都有适当数量的代表，导致代表结构合理性受到影响。如何很好地解决这个矛盾，笔者认为在区级人大选区划分上可进行改进作一些探索，如实行按地域划分选区与按界别划分选区相结合的办法，将国家公务员、少数民族、党派团体、知识分子等按界别单独划分选区、单独进行选举，来确保代表结构的合理性。
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