WTO合法外衣下贸易保护主义的利器上.doc

WTO合法外衣下贸易保护主义的利器上
　　向前
　　保障措施(Safeguard Measures)是指当某项产品进口急剧增长并造成进口方国内相关产业严重损害时，进口方政府对该进口产品实施的限制措施。有关保障措施的规定普遍见于各种自由贸易协定当中，常被称为“逃避条款”(escape clause)、“脱身条款”、“免责条款”(disclaimer clause)等。其理论源于国际条约传统习惯法中的“情势不变”条款(rebus sic standibus)，即任何条约在缔结时必然包含有如下暗示含义：“只有当时所依据的基本势态无变化时，条约义务才存在，而一旦缔结条约所依据的这一势态发生基本改变时，条约的法律约束力自然消失”。 保障措施条款的目的在于，它使得有关条约缔约方所承担的条约义务具有了一定的灵活性，以便使条约缔约方在特殊情况出现时免除其在条约中承担的义务，从而将已经造成的严重损害降至最低程度或避免严重损害之威胁可能产生的后果。1947年，在进行关贸总协定谈判时，在美国的极力主张下， 经过各国艰苦谈判最终达成的《关税与贸易总协定》包含了保障措施条款。 GATT1947第19条成为了国际贸易体系中第一个关于保障措施的规定。 至此，这一起源于双边协定中的条款被纳入多边贸易体制，并经过GATT/WTO几十年的实践而得到不断发展，其适用领域已涵盖到货物贸易、服务贸易等领域， 对各国的贸易政策产生了深远的影响。一方面，WTO各成员方在采取保障措施时，均需受到WTO相关规定的约束，因此，其有关保障措施方面的立法和实践大体相同;另一方面，由于各国宪政体制、经济实力，市场状况、以及传统做法各不相同，在保障措施的立法及运用上又有着其各自的特点。中国加入WTO之后，中日两国贸易额不断增加。2006年，中日两国贸易额达到2112.9亿美元，中国已经取代美国成为日本最大的商品进口国。 而由于日本国内经济长期低迷，需求严重不足，近年来日本国内的贸易保护主义势力不断抬头，面对中国出口商品的强大攻势，中日之间贸易摩擦将不断增多，因此，深入研究WTO法律框架下的日本保障措施的具体规定和实施特点，将对解决中日贸易摩擦以及进一步促进中国对日出口大有裨益。
　　一、日本保障措施法律制度的历史溯源
　　日本有关保障措施的立法可以追溯到20世纪60年代初期。 1961年，在加入GATT 6年后，日本在其《海关关税法》(Customs Tariff Law)中增加了一个条款(第9条第2款)，开始有了关于保障措施的规定，该条款旨在对国内产业由于实行贸易自由化而引起的进口的急剧增加进行保护。1963年，日本对该条款进行了修正，修正后的第9条名为“对特定进口商品的紧急行动”(Emergency Action on Imports of Particular Products)。 此次修正是以GATT1947第19条为范本进行的，主要规定的是实质性方面的内容，如采取保障措施的条件、原则、补偿措施以及针对外国保障措施的对抗措施等。与GATT1947第19条允许进口国可以采取“任何关税和非关税措施”不同的是，日本《海关关税法》第9条仅允许政府采取关税措施，即加征“紧急关税”(Emergency Duty)。
　　1961年，日本还颁布了第161号内阁政令—《关于紧急关税的政令》， 对有关保障措施程序方面的问题进行了规定。该政令授权财务省(Ministry Of Finance， MOF)主管大臣在接到通商产业省(Ministry of International Trade and Industry， MITI) 大臣的要求后，依据职权启动保障措施调查，并在与关税委员会进行磋商后作出是否采取保障措施的决定。
　　1995年，WTO在原GATT的基础上成立，日本作为创始国之一加入多边贸易体系。而为了达到WTO的要求，日本于1994年12月由通商产业省发布了《关于产品进口增加时的紧急措施的规程》，建立起了其针对保障措施的“紧急数量限制”体系。 因为根据GATT1947第19条的规定，保障措施可以采取包括进口数量限制措施在内的任何形式。“紧急数量限制”体系的建立，弥补了日本保障措施制度中缺乏采取数量限制措施法律依据的不足。
　　至此，日本建立起了包括由财务省(MOF)管理的紧急关税措施”和由经济产业省(METI)管理的“紧急数量限制”在内的“两翼”型(two wings)的保障措施制度体系，并一直沿用至今。
　　目前，在日本保障措施制度中，上述的两套法律体系并存，其各自的组成如下：
　　(1)由财务省(MOF)管理的“紧急关税措施”体系(Emergency Duty Scheme)：
　　①1961年《海关关税法》第9条;
　　②1961年《关于紧急关税的政令》;
　　③1994年《协调性指南》;
　　④1995年WTO《保障措施协定》;
　　(2)由经济产业省(METI)管理的“紧急数量限制”体系(Emergency Quota Scheme)
　　①1994年《关于产品进口增加时的紧急措施的规程》;
　　②1994年《协调性指南》;
　　③1995年WTO《保障措施协定》;
　　需要指出的是，上述的《关于产品进口增加时的紧急措施的规程》是以1949年的《外汇及外贸管理法》第52条 和《进口贸易管理令》 为基础的。1949年颁布的《外汇及外贸管理法》是日本规范外贸活动的基本法，《进口贸易管理令》是1949年12月制定的，它是依据《外汇及外贸管理法》制定的有关进口贸易管理的政令细则。从性质上来看，两套法律体系的核心也有所不同，《外汇及外贸管理法》和《海关关税法》是日本国会颁布的法律，而《关于紧急关税的政令》、《进口贸易管理令》则属政府的行政法规。
　　在实践中，上述两套法律的采用因采取的措施不同而有所区别：如果采取提高关税的措施，则依照《海关关税法》第9条以及《关于紧急关税的政令》的规定进行;如果采取限制数量等措施，则依照《外汇及外贸管理法》、《关于产品进口增加时的紧急措施的规程》的规定进行。
　　二、日本保障措施法律制度的基本内容
　　WTO《保障措施协定》第12.6条规定：“各成员方当迅速向保障措施委员会通知它们与保障措施有关的法律、法规和行政程序以及任何修改。”根据WTO保障措施委员会最新的报告 显示，截止到2006年10月23号，在WTO的150个成员方 当中，已有93个WTO成员方依照《保障措施协定》的有关规定进行了保障措施立法或修改了国内法规。日本于1995年3月15日向保障措施委员会提交了日本关于保障措施方面的法规目录。 同年6月7日，日本常驻WTO使团向保障措施委员会提交了日本关于保障措施法律、法规的英文翻译。根据这些提交的法律文件以及之后有关修订的通知， 日本的保障措施法律制度的基本内容主要包括以下几个方面：
　　1、保障措施主管机构
　　根据《海关关税法》第9条、《关于紧急关税的政令》、《关于产品进口增加时的紧急措施的规程》以及《协调性指南》中的有关规定，在日本，METI负责对外国产品进口的增加以及对本国产业的损害等事实进行调查。一般情况下，METI在接到利益受损的国内产业省的要求后开始调查。METI在决定进行调查时，应通知利益受损的国内产业省和MOF，并发布公告。 而关于是否发动调查、以及调查结果如何处理等这些方面的重要事项，则由METI、MOF以及利益受损的国内产业主管省在保持经常的、密切联系的基础上，在相互协商的基础上作出决定。
　　据此，日本保障措施的主管机关主要有三个：
　　① 经济产业省(Ministry of Economy Trade and Industry， METI)。METI是日本政府干预经济的综合性职能机构。其不但制定对外贸易政策，而且还负责协调国内产业政策与对外贸易政策之间的关系，在日本全国主要城市设有地方分支机构，各分支机构在METI的授权下可以负责审批、许可等贸易管理工作。
　　② 财务省(Ministry Of Finance， MOF)。MOF是日本的财政金融官厅，它不直接参与外贸政策的制定与管理，但辅助METI贯彻日本政府的对外贸易政策，通过金融行政管理，协助METI管理对外贸易，包括对外资金、外汇业务等业务的管理。海关和关税的管辖权也属于MOF的海关和关税局。
　　③ 利益受损的国内产业主管省。
　　在三个主管机关当中，METI和MOF是主要负责机关，利益受损的国内产业主管省则要根据个案方能决定。另外，关税委员会在决定是否采取保障措施时也参与到三省的磋商中来。
　　2、保障措施实施条件
　　日本的保障措施制度是遵照GATT1947的第19条以及《保障措施协定》建立起来的。 在保障措施的实施条件方面与WTO保障措施规则相比，有相同的地方，也有不同的地方，主要包括下面四个条件：
　　第一、由于外国产品价格的下降以及其他无法预料的变化，有进口增加的事实。日本《海关关税法》第9条第1款规定：“由于外国产品价格下降或其他不可预料到的变化，有特定种类之产品的进口增加(包括与日本国内总生产量之间的比率的增加)之事实”。由此可以看出，日本法律所指的特定产品的进口增加既包括绝对增长(absolute increase)，又包括相对增长(relative increase)， 这与WTO《保障措施协定》第2.1条是一致的。
　　第二、由于进口增加而给国内产业造成严重损害或严重损害威胁。按照《关于紧急关税的政令》第1条和《海关关税法》第9条第1款规定：“本国产业是指和进口产品同种类的产品或其他用途直接相竞争的产品在本国市场上占主要份额的日本国生产者”。这里的“主要份额”由MOF和METI在根据《关于产品进口增加时的紧急措施的规程》中规定的协商下定为“50%以上”。
　　第三、外国进口产品的增加和国内产业的损害之间存在因果关系(causal link)。 日本对于因果关系的确定并没有特别的要求，只是要求进口增加与产业损害之间的因果关系必须有客观、明确的证据加以证明。而有关规定的空白则由WTO《保障措施协定》以及WTO争端解决实践中的专家组和实施机构的解释予以补充。
　　第四、从国民经济的角度出发有必要采取保障措施。这一点是在决定是否采取保障措施时的最后一个条件。也就是说，即使存在外国产品进口的增加，对国内产业也造成了严重的损害或构成了严重损害威胁，但是，从国民经济整体利益出发，还需要探讨是否存在“确有的必要”(urgent necessity) 而发动保障措施。从性质上讲，这是一个公共利益的条款，体现了发动保障措施的灵活性，这样的制度设计赋予了行政机关高度的自由裁量权。
　　3、保障措施实施程序
　　(1)调查的发起、公告与调查监督
　　若保障措施拟采取关税类措施，则调查由政府依职权(ex officio)发起。一旦有足够的证据能够证明进口的急剧增加、严重损害、以及采取措施必要性的存在，则政府被要求依其职权发起保障调查。 发起调查的过程中各主管机关应保持协商合作，即利益受损的国内产业省在接到国内利益方的申请后，开始与MOF和METI协商，以决定是否发起调查。一旦决定，则由MOF代表政府迅速在政府公告中予以公布。
　　若保障措施拟采取数量限制类措施，则是由METI决定是否发起调查。 这一点与拟采取关税类措施时的情况不同，发起保障措施调查的权力完全掌握在METI手中。 METI在决定发起调查后，应通知MOF以及利益受损的国内产业省，并迅速在政府公告中予以公布。
　　公告的作出必须迅速、及时，公告主要包括以下事项：①调查的产品名称、型号;②调查开始的日期;③调查期间;④调查事项概要;⑤提出证据以及证言、阅览证据、发表意见以及提供信息的期间;⑥其他供参考的事项。
　　另外，由于发起调查的主动权主要掌握在政府机构手中，若政府机构由于缺乏相关信息而造成延迟行驶，则会对一些敏感产品 造成极大的冲击与损害。而无论是1961年《海关关税法》第9条还是1961年的《关于紧急关税的政令》均对此并没有作出规定。因此，为了适应保护农、林、水产等特殊产品的需要，2001年2月农林水产省(Ministry of Agriculture， Forestry and Fisheries， MAFF)建立起了关于敏感产品发起调查的监督制度。这一监督制度的法律基础是《地方管理法》(Local Government Law)的第99.2条。 根据该监督制度的规定，一旦某一农、林、水产品符合监督制度的有关条件，地方公共管理机构即可要求MAFF收集有关产品进口的信息，从而使政府有关机构能够迅速的展开保障调查。