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论社区服务的本质属性与运行机制
★徐永祥★
当今中国大陆，“社区服务”已经成为政府官员、城市居民乃至农村村民中间十分流行的一个通用性词汇，社区服务事业已经成为城乡社区建设的主旋律之一。但奇怪的是，居民乃至整个社会对社区服务以及社区服务人员的评价和认同程度却难以高企。本文的研究表明，之所以会出现这一反差现象，根本原因在于政策上对社区服务的双重化定位。因此，科学把握社区服务的本质属性与功能定位，实行合理的政策机制，当是我国推进社区服务、提升社区服务水平及其社会认同度的重要前提。
社区服务本质属性与功能的再认识
（一）社区服务实际上是社区社会服务的简称，是指政府、机构与个人等在社区里开展的福利性服务和公益性服务，以及社区居民之间的互助性服务。它是整个社会福利制度的重要组成部分，体现了国家对弱势人群的保障责任和对居民的公共福利责任，也体现了互相关心、互相帮助的社区共同体精神。像社区照顾、残障人士服务、儿童与青少年服务、贫困家庭的救助与资助、单身母亲及遭虐妇女的社会帮助、家庭治疗、志愿者服务等，都属于社区服务的范畴。不难看出，所有这些社会服务都是市场组织不愿意也无法承担的服务。而且，这些服务与市场服务最大的区别也就在于服务目的之不同，既公益性、非赢利性与赢利性、逐利性的区别。也正因为此，笔者认为，坚持和维护社区服务的福利性与公益性，是中国大陆今后发展社区服务的根本之所在。
（二社区服务的价值功能或价值标准是什么？从国际上已有的共识来看，其价值功能和价值标准就在于，谋求国家内部及地区内的社会公正与社会平等，提高居民的福利水平和生活质量，维护社会秩序的稳定。具体来说，社区服务的价值功能或价值标准主要体现在三个层面：一是维系弱势人群的社会尊严、生存权利和生活能力，限制不平等的差距，提高社会的公正度和稳定性；二是满足社区居民的公共利益需求，提升居民的福利水平和生活素质；三是促进社区的人际交流和人际关怀，改善社区的人文环境，提高居民的道德文化素养。显然，设计社区服务的项目，开展社区服务的实践，选择有关的社会政策，都必须着眼于以上的价值功能，服从于以上的价值标准。反之，如果将赢利性、商业性的服务作为社区服务来推行，或者把社区服务定位于第三产业来发展，必然与上述价值功能和价值标准相冲突，从而降低和损害社区服务的福利性、公益性本质。
（三）在政策上对社区服务的双重化定位，既将社区服务视作福利性、公益性的社会服务事业，又将其视作便民利民的第三产业。这种双重化定位具有两大突出的矛盾和缺陷：首先，混淆了社会服务与市场服务的本质区别以及社会服务组织与市场组织（企业）之间的功能差别。处于社会转型期的中国大陆，混淆这种差别的结果已经造成了社区组织功能与企业功能的重叠，并由此滞碍了社区组织的发育和社会服务业的发展。其次，客观上为社区服务规定了两种相互矛盾的价值标准，容易诱导基层社区组织因追逐经济利益而牺牲居民的公共利益和福利性服务。为了发展第三产业，及时完成利润指标，作为政府派出机关的街道办事处以及居民委员会，曾经或继续在牺牲社区的公共利益，诸如违法违规侵占本来属于社区居民的公共空间和公共设施的现象等，似乎就有了合理的根据。同时，在现有体制下，因数量甚少的社区服务人员分心于第三产业，故社区组织社会服务能力的下降、社区福利性与公益性服务供给的减少也就难以避免了。因此，我们有充分的理由强调，改变政策上对社区服务的双重性定位，回归福利性和公益性的本质和价值标准，当是中国大陆增加社会服务供给、提高服务能力和服务水平、提升社区服务之社会认同度的必由之路。
关于社区服务资金供给人力资源供给及制度选择的再认识
社区服务的正常开展，有赖于服务资源的供给和利用。如何营造合理有效的资金供给机制和人力资源供给机制，就成为社区服务发展中的重要课题。
（一）关于资金供给机制的再认识。综观当今世界各国，社区服务资金的供给渠道主要来源于三个方面：一是政府的资金投入，二是各种社会捐助，三是社区服务部分项目收入的再投入。此外，有些国家和地区还通过博彩业和有奖募捐基金的部分收入作为社区服务的资金来源。目前，中国大陆社区服务的资金来源基本上覆盖了这四个方面。但是，在政府投入和社区服务收入再投入问题上，还须澄清一些模糊性的认识。
1、政府投入在整个社区服务资金供给中的比重。社区服务的内容相当大的部分属于社会保障和社会福利的体系，属于政府的责任范围，因此，政府的投入始终是社区服务的重要资金来源。在发达国家，政府的投入一般占服务资金构成的50%以上。大陆政府的这种投入目前最多占30%左右。投入比达不到50%，政府就无法承担起自己应负的责任，居民就难以享受到基本的社会保障和社会服务。
2、社区服务收入的再投入问题。在国家承担了基本的社会保障和社会福利责任的前提下，有偿性的社区服务必须是低偿的、微利的、不以赢利为目的的服务。因此，社区服务收入的再投入不可能成为整个服务资金供给的主体或主要来源。如果把这种再投入作为资金供给的主渠道的话，那么，社区服务的福利性和公益性本质就会丧失，社区服务就会变成市场性的服务，各种社会捐助就会失去其应有的意义和动力。
（二）关于人力资源供给的再认识。这个问题同社区服务项目的供给有着直接的联系。一般来说，人力资源的多寡和专业化程度，直接决定了社区服务项目的数量和质量。从中国大陆目前的情况来看，社区服务的项目还不多，且大都集中在社区保洁、社区绿化、老年人照顾、孤残儿童照顾、残疾人照顾、贫困家庭救助、职业介绍、计划生育辅导等方面。即使是这些服务，体力劳动和经验性的服务远多于知识和技能含量高的专业化服务。与此相应的是，低层次的人力资源供给也十分丰富。至于社区居民急需的专业服务，诸如老年人的心理与行为辅导、问题青少年的行为矫治与辅导、暴力家庭与单亲家庭的辅导和治疗、弱智儿童辅导、精神障碍者回归社会的辅导、刑释人员的社会化辅导、居民的康复辅导、职业培训与就业指导等知识含量的专业化服务，则至今没有或很少开展起来。而这方面专业人才的供给也极其短缺。由于难以满足居民日益增长的专业服务需求，居民乃至整个社会自然难以提高对社区服务的评价和认同度了。显然，在当前的情况下，有必要积极拓展社区服务的项目，尤其是知识含量高、专业性强、社区需求大的服务项目。这就要求增加专业人才的供给，从政策上营造能够吸引专业人才加盟社区服务的机制。对此，政府理应予以充分的关注。
（三）关于社区服务制度选择的再认识。无论与发达国家和地区相比，还是从我国社区建设的现实结构来看，目前我国社区服务仍然存在着明显的制度性缺陷，其突出表现为：一是以政代社、政社混淆的体制弊端仍然突出，政府的经济、政治、道义成本太高，而产出比太低，居民的社区认同感和归属感不强；二是社区服务在制度上难以引入职业化和专业化的社会工作机构，服务模式一直停留在粗放发展的阶段，难以有效地转移到以内涵发展为主的轨道上来。这实际上是一个问题的两个方面，即行政化太强，社会化、专业化太弱。为了改变这种状况，有必要从制度重建的角度着重开展以下几个方面的工作：首先，政府有关部门应统筹协调，致力建立与国际接轨的社会工作者职称序列、岗位序列及人才培养机制；其次，大力促进各种专业社会工作机构的发展，以承接政府、企业、学校等剥离出来的一部分社会服务、社会教育、社会矫治职能；最后，注意将专业化社会工作机构同社区自治组织（如居民委员会等）的工作职能明确分开，力戒把街道办事处和居委会重新办成大而全的“单位制社会”（责编：杨希武）

黄山风光 钟明先摄