面向未来的服务型电子政务.docx

面向未来的服务型电子政务（2011版）
标签：

分类： 总体规划与顶层设计
    2010年，中国的电子政务建设走到十字路口。
1.公共服务与电子政务融合成为大趋势
    改革已经成为中国政治生活的常态。但是，没有任何一场变革像行政体制改革这样触及执政根本。过去的五次行政体制改革，基本思路都是精简机构、转变职能、提高效率，总是难以打破“精简-膨胀-再精简-再膨胀”的怪圈；改革主要集中于经济管理部门，对社会管理与公共服务职能关注不够。
    2008年开始的第六次行政体制改革，第一次对行政体制改革进行远景规划和顶层设计。胡锦涛总书记在十七大政治报告中提出：“加快行政管理体制改革，建设服务型政府”。十七届二中全会通过的《关于深化行政管理体制改革的意见》提出：“按照服务政府、责任政府、法治政府和廉洁政府的要求，到2020年建立起比较完善的中国特色社会主义行政管理体制，建设人民满意的政府”。十七届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》进一步要求：“着力保障和改善民生，必须逐步完善符合国情、比较完整、覆盖城乡、可持续的基本公共服务体系，提高政府保障能力，推进基本公共服务均等化”。
    服务型政府是以公共服务为核心职能的政府，是对完善和提升公共服务的中国式表述。随着大部制改革的深入推进，把服务型政府建设作为行政体制改革的切入点和突破口，推进“以经济建设为中心”向“以公共服务为中心”的转型，必然成为各级政府重要而又紧迫的长期任务。
    服务型政府方略的提出，有其深刻的国情背景。第一，区域经济一体化进程加快和县域经济壮大，将重塑新的经济增长极，迫切要求政府为企业创造良好发展环境；第二，城乡一体化进程加快和大都市圈形成，人口日益流动化和老龄化，迫切要求政府为公民提供优质公共服务；第三，社会阶层分化和贫富差距加大，迫切要求政府维护社会公平正义；第四，互联网普及和信息社会形成，政治民主化和行政透明化诉求增强，迫切要求政府增强预见性、灵活性、回应性和公信性。所有这些，都对政府的公共服务能力提出了更高要求。
    二十一世纪初期是中国的战略机遇期、改革攻坚期、全面转型期和矛盾凸现期。根据国际经验，人均GDP超过3000美元，将会出现公共服务需求快速增长和结构快速升级的新阶段，经济和社会格局将会出现重大转型和变化。政府公共服务能力和水平滞后，造成经济增长与社会公平失衡，将严重制约经济社会发展，东南亚经济危机和拉美现象就是前车之鉴。
    在信息化环境下，政府完善和提升公共服务能力和水平离不开现代信息技术的强有力支撑。服务型政府建设必将对“十二五”电子政务发展产生深远影响，公共服务与电子政务的融合成为大势所趋。
    从全球视角来看，起源于政府信任危机，开始于上世纪八十年代美英两国的行政改革浪潮席卷西方与同时期的信息技术革命形成合力，对西方国家政府的公共服务产生巨大推动。西方国家的电子政务建设强调以企业精神改革政府部门，强调以公众为中心的在线公共服务，并通过战略规划和顶层设计保证总体目标的落地，从而大幅度领先于其他国家，得到广泛认同和成功推行。以韩国为例，作为与传统欧美国家相对落后的亚洲国家，在联合国经济及社会理事会2010年全球电子政务调查中，国家排名从2007年第6位上升到2009年第1位，而中国从第65位下降到第72位，这种反差值得反思。

图1.联合国2010年电子政务评估之东亚国家排名
    先进国家以电子政务建设提升公共服务的成功实践证明，信息时代的全球化竞争是国家软实力之间的竞争，政府公共服务能力是国家软实力的重要组成部分，运用信息技术提升行政管理效能和公共服务质量是最佳实现路径之一。在服务型政府和基本公共服务体系建设驱动下，公共服务与电子政务的融合发展已经到达临界点。在公共服务与电子政务融合这一点上，中国与西方国家不过是殊途同归。
2.地方电子政务建设如何转型与创新
    必须指出，在“十一五”期间建成国家电子政务总体框架的总体目标并未全面达成，主要原因是地方政府电子政务建设拖了后腿。与“金字号”工程突飞猛进相比，地方政府电子政务存在严重发展不均衡。在东中西部之间、基层政府（地级市以下政府）与上级政府（省级政府）之间、经济管理部门与社会管理和公共服务部门之间，电子政务发展水平差异极大。从总体上看，地方政府电子政务建设尚处在初级阶段，大规模基础设施建设和基础应用普及基本完成。一些深层次、高水平的综合性和创新型应用系统，如部门核心业务系统、跨部门业务协同和信息共享应用、对内对外的信息资源开发利用，正在成为电子政务建设的新热点。
    电子政务发展相对领先的地方政府，大都具有经济发达、城市化水平高和信息产业先进的特征。其电子政务建设，一少部分由国家试点带动，大部分由地方自发推动。这些地方政府认识到由于经济社会的快速发展，自身行政管理和公共服务与之不适应，将电子政务建设作为推动管理变革和创新的工具和手段。
为了加快推进“十二五”期间电子政务建设，地方政府必须转变观念、痛下决心，补还历史欠账，解决结构性矛盾。否则，这些问题将成为制约基层政府电子政务发展的巨大障碍。
    首先，最大问题是纵强横弱，造成地方电子政务长期滞后于金字号工程。电子政务发展的历史格局将被打破，电子政务重心向基层倾斜，公共服务体系向基层延伸。地方政府承担大部分社会管理和全部公共服务职能，纵强横弱造成地方政府在履行社会管理职能和强化公共服务方面的较大差距，主要原因是地方电子政务建设的投资规模、协调难度和复杂程度都大大高于“金字号”工程。
    其次，部门自建自管模式根深蒂固，难以维系可持续发展。电子政务发展的驱动模式将发生重大变化，以部门业务需求拉动将被以公共服务需求拉动所取代。这只是第一步，还有第二步和第三步，那就是跳出部门局限，强调一级政府作为一个整体的跨部门整合和协同，这是提升整体公共服务能力的基本保证。这两步经常被忽略，导致了一系列严重问题。
    整合，也就是合并同类项，对公用基础资源进行统一管理。缺乏整合，一是导致信息化建设的较大重复投入和资源浪费，二是造成应用系统互联互通和信息资源开发利用的巨大障碍。
协同，也就是推倒内墙和外墙，部门之间实现无边界的信息共享和业务协作。缺乏协同，一是无法从根本上提高行政管理效能和公共服务质量，二是无法从根本上满足大部制改革对组织机构重组和业务流程调整的要求。
    再次，电子政务建设与政府管理变革和创新脱节。大部分地方政府都热衷于铺网络、买硬件，应用系统建设只能满足最基本的需求，将电子政务建设简单地等同于政府上网，或者是部门业务的计算机化。信息化主管领导对通过电子政务建设实现政府管理体制和机制变革缺乏足够认识，与服务型政府建设等重大改革方略背道而驰，与当地经济和社会发展要求不相匹配。
    最后，电子政务建设缺乏顶层设计的指导和规范。大部分地方政府都制定了电子政务总体规划，从业务视角出发弄清楚“做什么”，对于方向和目标、任务和项目等已经建立共识。但是，还缺少顶层设计这一重要步骤，也就是从技术视角出发，弄明白“怎么做”，尤其是结合信息技术发展趋势和应用系统解决方案，对信息技术在地方政府的大规模、深层次、跨组织应用，提出适度超前、先进适用的总体架构，还做得很不够。
    大多数国家政府将电子政务发展过程看作是对原有政府形态进行信息化改造的过程，希望通过不断地摸索和实践，最终构造出一个与信息时代相适应的政府形态。电子政务是政府管理变革和创新的重要途径和手段，所谓服务型电子政务，是政府运用现代信息技术将公共管理和公共服务通过支撑平台、应用系统等进行集成，实现政府组织结构优化和业务流程重组，超越时空限制和部门分离制约，全过程、全方位向企业和公众提供规范、透明的在线公共管理和服务。
    因此，无论是从国情实际要求和需求出发，还是从信息技术核心价值出发，地方电子政务建设迫切需要进行工作重心调整和管理模式创新——从“金字号”工程向地方电子政务倾斜，从部门自建自管向统建共用和IT外包转型。
     未来的电子政务建设必须瞄准两个重大的时代命题。
    第一，就是如何以信息化手段支撑服务型政府建设这场深刻变革。解决电子政务发展不能满足公共服务需求升级的深层矛盾，实现行政体制改革与信息技术创新互相催化。
    第二，就是如何以信息化手段应对城市化快速发展这个大趋势。解决电子政务发展不能适应公共服务重心调整的关键问题，根据城市化、流动化和老龄化的要求推进公共服务职能转变，实现电子政务与数字城市深度融合。
    总之，未来的电子政务建设应该强调地方电子政务这个新增长点，加快从部门自建自管向统建共用和外包转变。地方电子政务建设将显现四个基本特征：统筹发展、集约建设、整合资源、深化应用；将进行四个重大转型：重点从服务内部转向服务外部，目标从经济调节和市场监管转向社会管理和公共服务；思路从复制先进典型转向自主创新应用，模式从分散自发建设转向统筹集约建设。
    各级政府应该抓住难得的历史契机，下大决心、花大力气解决电子政务建设小、散、乱、杂的问题，实现政府信息化从量变到质变的跨越式大发展。
3.面向下个十年的服务型电子政务
    服务型电子政务建设是一个复杂的系统工程，既包括管理机制变革，也包括信息技术创新。面对下个十年服务型政府建设的艰巨任务，各级政府应该谋定而后动，第一要务就是通过服务型电子政务总体规划，来建立服务型电子政务总体蓝图。
    “面向未来的服务型电子政务”总体蓝图包括三大部分：基层政府在线公共服务体系、服务型电子政务行动路线和总体框架。
3.1基层政府在线公共服务体系
    按照公共服务“平台上移、服务下延”的核心思路，基于“服务规范化、平台统一化和监督全程化”的基本原则，对基层政府在线公共服务体系进行全面规划和设计。
    基层政府在线公共服务体系如下： 

图2.基层政府在线公共服务体系
    建设基层政府在线公共服务体系的总体目标是： 以基本公共服务均等化（全面覆盖、平等享有）为目标，充分发挥信息化手段在提升公共服务方面的作用，以在线公共服务平台为技术依托，以行政机关效能监察和公共服务绩效评估为推进手段，建立包括需求者、运营者、监督者、供给者等各方在内的在线公共服务机制，超越时空限制和部门分离制约，通过一站式服务和属地化服务相结合，全过程、全方位、全天候地向公众和企业提供最基本的、规范化的公共服务，保证公共服务过程的透明、公开、参与和回应，推动统一公共服务机构设立、职能整合和业务优化，提升基层政府整体公共服务水平并拉动基层电子政务建设和信息产业发展。
（1）两类公共服务：基本公共服务+扩展公共服务
    基本公共服务：基本公共服务作为对所有基层政府的最低要求，是政府提供的与自然人和法人基本生存所必须的最低限度公共产品。基本公共服务在全国范围内统一推行。根据社会和经济发展进程要求，国家适时修定基本公共服务内容。基本公共服务主要由地方财政投入，完全由政府提供，不以营利为目的，按法定条件以无偿方式提供。
    扩展公共服务：扩展公共服务由基层政府根据本地实际情况自行决定，按照本地经济社会发展水平和财力情况，决定提供哪些更高层面的扩展公共服务。
    扩展公共服务是政府根据本地社会经济发展水平提供的促进自然人和法人发展所需要的公共产品。扩展公共服务存在地域差异，与地方政府财力水平直接相关，既可能是基本公共服务范围和边界的扩大，也可能是质与量的提升。
    扩展公共服务以地方财政投入为主，可吸引社会投入；主要由政府事业部门和其他非政府组织提供，大多数情况下需要财政补贴来扶持，以微利方式提供，或由政府进行价格管制。
（2）基本体系结构：一级平台+三级服务
    基层政府依托县区级在线公共服务平台，向县区、乡镇（街道）、村庄（社区）三级提供在线公共服务；在线公共服务覆盖县区和乡镇（街道）两个行政层级，并延伸到村庄（社区）两类基层自治组织。
（3）两类服务方式：一站式服务+属地化服务
    一站式服务以线上方式提供，通过政府门户网站等提供不见面服务；属地化服务以线下方式提供，通过公共服务网络提供就近面对面服务。
（4四类参与角色：需求者、供给者、监督者和运营者（外包者）
    需求者：包括自然人和法人两大类公共服务对象。对自然人以属地化服务和一站式服务并重，主要集中在在乡镇（街道）和村庄（社区）两个层级；对法人以属地化服务为主，以一站式服务为辅，主要集中在县区这个层级。
    供给者：是指政府集中提供公共服务的机构，按照大部制改革政府职能向服务转型的总体思路，整合各个部门公共服务职能，提供全面的基本公共服务。
    监督者：是指政府承担行政监察职能的监察部门，对公共服务质量和效能进行实时监察，及时发现和处理各类违规事项，并受理投诉举报，组织对公共服务投入产出情况和公众满意度进行定期评估。
    运营者：是指承接公共服务信息系统运维外包的IT服务企业。在政府信息技术保障和服务能力不足的情况下，可外包给IT服务企业，借助社会力量为政府公共服务工作提供支持。 
3.2服务型电子政务行动路线
    服务型电子政务行动路线是从现状向目标迁移的路线图，其中对现状的评估引入公共服务绩效评估体系，对目标的描述采用“4+1”的企业架构框架。

图3.服务型电子政务行动路线
    服务型电子政务行动路线以IT战略规划方法论和企业架构框架为核心，包括现状评估、战略规划和行动计划三大步骤，以公共管理和服务体系为核心，建立公共管理和服务的业务模型（业务流程模型和信息资源模型）和技术架构（应用解决方案和基础支撑平台），从而综合服务型电子政务建设的各方面要素，建立起一个全局性的建设蓝图。
3.3服务型电子政务总体框架
    服务型电子政务总体架构以“前端公共服务整合带动后端业务流程重组”为基本出发点，是指导服务型电子政务规划、设计和建设的总体蓝图。

图4.服务型电子政务总体框架
    服务型电子政务总体框架通过基层政府公共服务前目录（部署于外网的以公共服务目录为中心的一站式入口）和后平台（部署于内网的以公共服务流程为中心的协同化平台）的前后互动，将公共服务的提供、使用、运行和监管，与跨部门的业务协作和信息共享进行紧密协调配合，重点支撑点对点数据交换、跨部门综合应用、基础信息服务、专题信息服务等应用模式，形成支撑旧系统集成、新系统构建的一个全方位的整体方案。
   结语：中国服务型电子政务展望
    服务型政府建设与强化政府社会管理和公共服务职能密不可分。未来我国政府公共服务的发展目标是：实现基本人权，建立人人共享的基本公共服务体系；改善公共服务绩效，最大限度满足人民群众不断增长的公共需求；促进城乡公共服务的均衡化，解决影响社会和谐的城乡差距与贫富分化问题。因此，主要任务是：第一，加快公共财政体制改革，推进基本公共服务的均等化；第二，强化政府公共服务职责，深化公共服务体制改革；第三，完善城乡公共服务体系，提升公共服务绩效；第四，创新公共服务供给方式，构建多元主体协同治理格局。
但是，我国政府当前公共服务与这一目标仍有较大差距。中国社科院2006年发布的《中国公共服务发展报告》显示：根据对基础教育、公共卫生等八类基本公共服务的评估，我国基本公共服务综合绩效整体处于偏低的水平。除基础教育北京达到优秀，一般公共服务上海和北京达到优秀以外，其他各地区各类公共服务绩效等级都处于良好以下。我国基本公共服务整体呈现出“总体水平偏低、发展不平衡、效率低水平趋同”的基本特征。总体水平偏低，主要表现为对公共服务投入的增长速度落后于总体财政支出增长速度，公共服务发展速度落后与整体经济增长速度，公共服务供给数量和质量落后于公众现实需求。发展不平衡，主要表现为公共服务地区间发展不平衡，东部整体优于中西部；城乡间发展不平衡，农村公共服务严重短缺；各类基本服务间发展不平衡，相对于备受关注的教育、卫生问题，社会保障、公共安全、环境保护等基本公共服务供给不足问题更为严峻。效率低水平趋同，主要表现为各地基本公共服务投入产出相对效率没有明显差异，政府基本公共服务整体属于“投入型”而非“效率型”，地区公共服务差距主要表现为投入差距。
    在人类进入信息社会和公共服务成为国家软实力重要组成部分的大趋势下，通过电子政务建设提升公共服务水平，成为先进国家和地区的基本共识和通行做法。以公众满意度为核心来衡量政府行政绩效，与现代信息技术“开放、透明、参与、互动”的核心价值不谋而合，是推动电子政务建设重大转型和创新的原动力。
    西方国家虽然没有采用服务型政府这样的提法，但在公共服务与电子政务的融合方面，已经大步走在中国前面。融合主要体现在两个方面，其一是打造完全以公众为中心的新一代公共服务门户，构建数字化公共服务体系；其二是通过统一平台支撑跨部门业务流程重组和信息资源共享，实现与公共服务请求与提供的高效互动。例如，英国政府的DirectGov和BusinessLink、澳大利亚政府的Cetrelink、新加坡政府的eCitizen等公共服务门户网站，都把面向公民和企业的在线服务作为核心，成为政府提供在线公共服务的典范。韩国政府大力推进以统一平台为支撑的在线公共服务体系，政府行政效率和公众满意度大幅度提高，电子政务建设取得突飞猛进，2010年跃居联合国全球电子政务调查中国家排名的第1名（2008年韩国位于第6名），而中国从第65位下降到第72位，这种反差很值得反思。
    中国的电子政务主管部门和业内专家，对十二五期间电子政务的发展方向的看法基本一致，那就是电子政务建设的转型和创新势在必行。工信部将面向政府服务全流程的跨部门电子政务列入了试点计划，这是推动服务型电子政务建设的一个积极信号。各级地方政府，由于自身经济社会发展的需要，也在探索和实践服务型电子政务建设。北京市早在2002年就成立了信息资源管理中心，把政府信息资源开发利用推向全社会，在数字北京和数字奥运的推动下，城市地理空间信息共享已经取得较大成效。成都市早在2003年，就提出“全面推进规范化服务型政府建设”。汪玉凯提出“重点发展以公众为中心的服务型电子政务”；王安耕提出“平台上移，服务下延”，都把平台建设作为电子政务向公共服务转型的核心。
    在下个十年，不难预见，中国各级政府为了缩短与先进国家的差距，在服务型电子政务建设方面必将付出艰苦努力，也必将取得更大成就。