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处在拐点上的土地年租制
从1999年全面推行算起，走过15年的历程，宜兴市集体建设用地年租制迎来历史性的拐点。
南京大学的陈志刚副教授告诉汉海招融网，2010年，他来到宜兴市高塍村调研，村里约有580亩集体建设用地按年租赁给企业使用。今年，租赁的土地还剩160多亩。
其他的土地哪去了？“绝大部分办理了出让手续。”高塍村一位工作人员说。租赁，村里可以每年收取一笔租金；出让，地方政府将集体土地征收为国有，支付有限补偿后，村级直接少了一笔可持续收入。
我国法律规定除针对乡镇企业等情形，集体建设用地使用权不得出让、转让或出租。因此，城镇化进程中，集体建设用地大多先被地方政府征收为国有、然后进行出让，而土地出让制度在分配机制上存在缺陷，村集体的收益一直未能得到充分保障。
十八届三中全会明确提出，将允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。为此，国土资源部鼓励地方进行有益的探索。宜兴在全国少有地形成了35000多亩集体建设用地的租赁规模，国土资源部前不久将其作为典型进行推介。
汉海招融网调查发现，宜兴的做法虽然是地方的自发探索、租赁规模近年来逐渐减少，但其兼顾流转双方权益的创新机制，对于更大范围的集体建设用地流转，仍有一定的借鉴意义。
企业改制留下的烙印
“自上个世纪90年代以来，土地年租制的推行是我们节约集约用地的一项重要探索。”宜兴市国土资源局相关负责人说。
《土地管理法》规定，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业等经依法审批可以使用集体建设用地。法律还规定，集体建设用地使用权不得出让、转让或出租，但也对原乡镇企业用地在特定情形下的流转开了口子。
宜兴作为无锡“一体两翼”格局中的重要板块，是苏南乡镇企业发展起步较早的地区，上世纪八九十年代，快速崛起的乡镇企业大量使用集体建设用地。1993年开始的乡镇企业改制过程中，原集体建设用地的管理不够完善，企业依法规范和节约用地意识不强，土地利用效率普遍低下。
“在这样的背景下，不少镇、村开始结合地方实际情况尝试推行土地有偿使用，试点以土地年租金替代企业经营上交款的管理模式，走出了集体土地租赁流转的第一步。”高塍镇高遥村负责人说。经过逐步探索，1999年，宜兴以新《土地管理法》实施为契机，全面推行土地年租制，除宅基地和公共设施、公益事业用地外，各类镇、村企业使用集体用地的，全部实行租赁供地。宜兴由此成为全省乃至全国较早推行土地年租制的县市之一。
宜兴国土部门工作人员介绍，推行土地年租制具体做法是，对已经依法批准的集体建设用地，参照国有建设用地管理，由土地使用者与集体经济组织签订租赁合同统一实行租赁供地。此后逐步明确了土地租赁范围、年限、租金标准的确定和租金收缴管理等。
汉海招融网了解到，推行土地年租制后，镇、村对乡镇撤并后的空闲集体建设土地也租赁给企业使用，盘活存量闲置土地；土地使用者为少缴租金降低成本，少用地、多产出、不闲置的意识相应增强。
“长租短约”两相宜
“长租短约”是宜兴推行土地年租制中摸索出的重要经验。
一直以来，土地年租制在宜兴市不同镇区的操作情况各不一样，不少村出租价格多年未变，土地价值遭低估。客观实际需要一个具有可操作性、灵活性的管理办法来对村集体组织的租赁行为进行规范和约束。
万石镇一位负责人告诉招融网记者，该镇2011年统一租金标准，统一出租合同、重新核查面积，最重要的是为了保证年租制的生命力，推行了“长租短约”。
万石镇相关负责人说，“长租短约”就是由村集体与用地单位签订土地使用权长期租赁合同，但是租赁期内，根据市场行情，租金一般3年作出调整，以保证土地保值增值。
“2011年规范管理至去年底3年期满。今年1月1日已经重新签署合同。”万石镇南漕村负责人说，土地市场行情变化不大，所以新一轮年租金仍按照上一轮标准收取。为了确保租金使用的规范化，万石镇规定统一委托国税部门代收。记者调查发现，租金收入通过村民大会表决，确保土地收益更多地用于农村基础设施改善、农村公共事业发展，其中租金收入较高的南漕村等还将部分直接分配给村民。
“在宜兴一般工业用地出让价每亩在30万元左右，享有50年的使用权；而通过租赁的话，一亩一年租金约4000元，租赁50年总共只需要支付约20万元。宜兴一位企业负责人说，采取租赁中小企业无需一次性支付大笔的出让金，投资压力得到减轻。
南漕村约1100亩的集体建设用地通过租赁满足了100多家企业的需求，“主要是中小企业”。位于村上的宏博洁具有限公司相关负责人说，在土地投入上节省的资金主要用来技术研发，公司如今拥有20多项专利，成为欧美知名品牌的生产供应商。
宜兴市国土资源局局长马卫明认为，“长租短约”兼顾了流转双方的土地权益，确保了土地使用者拥有长期稳定的土地使用权，也保障了土地所有者的权益。目前，宜兴市多个镇区陆续实施了“长租短约”的操作方法。
年租制难抵边缘化
近年来，以集体建设用地租赁为主，宜兴全市每年收缴的年租金有上亿元，两百多个行政村的平均年租金将近60万元，年租金成为村级收入的重要来源。不过，随着城镇化的发展，大量集体建设用地征收为国有，土地年租制渐渐呈现出边缘化的态势。
“集体建设用地通过租赁，村集体有持续的收入，支出管理规范的话村民也可以长期获益；土地不断被征收为国有，老百姓一次性获得有限的补偿之后再无可持续收益。”高塍村一位村民告诉记者，村级土地资源越来越少，长远下去，发展很成问题。
高塍村的情况只是宜兴市农村土地使用格局变化的一个缩影。
在宜兴市万石镇境内，凭借着靠近交通主干道的优势形成了一个生意红火的石材市场。“多年来，借着紧邻石材市场的便利，我们通过集体建设用地出租，每年都有一笔可观的收入万石镇余庄村党支部书记沈建国说，除土地租金分红之外，村民还可以从事石材生意，家家日子过得都不错。近年来，随着大项目的引进，余庄村部分用于出租的集体建设用地也将被征收进行出让。记者实地调查发现，随着土地用途的管制、土地总体规划等多种因素影响，村集体建设用地租赁面积正在逐渐减少。
“采取出让供地的方式，政府可以在短期内获得较多的财政收入，所以不少原集体租赁土地陆续转办了出让手续。”宜兴市国土资源局利用科负责人说。这是造成集体租赁建设用地逐步减少，土地年租制越来越边缘化的直接原因。
汉海招融网了解到，除了政府征收之外，由于目前法律政策不明确，集体建设用地未能与国有土地同地同权同价、抵押融资功能弱，企业普遍对租赁集体建设用地缺乏安全感。不少中小企业壮大之后，新增用地大部分主动要求办理出让手续，曾经租赁集体建设用地的企业一旦具备条件也要求转为国有性质进行出让。
年租制正处改革的当口
陈志刚副教授任教于南京大学国土资源与旅游学系，他曾专门到宜兴调研集体建设用地使用权流转情况。“年租制在大企业中不受欢迎。宜兴集聚着大量的环保、陶瓷类中小企业为这种探索提供了土壤。”陈志刚说，仅高塍村所在的高塍镇就集聚了近千家中小型环保企业。
目前我国还没有针对集体建设用地流转的具体法律规定或政策文件，集体建设用地中除原乡镇企业用地等特定情形之外的很大部分还无法合法地流转。因此陈志刚当时的研究是希望能从宜兴推行年租制的经验中找到一些启示。他认为，宜兴自发探索形成的土地年租制，其产权基础牢固、流转手续规范、收益分配民主、监管措施严格，有诸多可鉴之处。
原财政部财政科学研究所所长贾康在今年8月29日公开撰文指出我国现阶段的土地出让制度存在一定的缺陷，一次性收取未来几十年的出让金“马上用光”，实际上是对土地收益的“透支”；土地出让金的利益分配机制不够合理，“过度向城市倾斜”。积极探索年租制可以弥补土地出让制度的不足。
“宜兴市集体建设用地年租制逐渐边缘化，也正说明国家在制度创新和完善方面做出进一步改革的必要性。”陈志刚说，十八届三中全会提出要建立城乡统一的土地市场，这也意味着集体建设用地的流转制度将会得到完善，土地年租制正处在一个历史的拐点上。
据了解，今年，江苏省新增建设用地计划为28万亩左右，比去年减少5万亩左右。无锡市目前土地开发强度已达31.7%，2020年要控制在33%以内，每年留给无锡的新增建设用地的空间平均仅1.5万亩。随着土地指标控制越来越严，节约集约用地力度加大，农村地区大量低效利用甚至闲置的集体建设用地将成为盘活的对象。“未来，宜兴的经验可以为更大范围的集体建设用地流转提供制度创新的参考。”无锡市国土部门一位负责人说。