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新形势下档案事业管理体制发展改革探讨

摘要：本文通过叙述我国档案事业管理体制的形成和发展历程，分析了我国档案事业管理体制的特点和不足，提出了今后档案事业管理体制改革发展的建议，对于完善新形势下档案事业管理体制具有一定的实践意义。
关键词：发展历程；档案事业；管理体制;改革发展
综述
档案是指国家机构、社会组织或个人在社会活动中直接形成的各种形式的具有保存价值的历史记录。档案事业是以管理开发国家和社会档案信息资源，以为国家各项事业和社会各界服务为宗旨，由档案行政管理工作、档案法制工作、档案宣传教育工作、档案科究工作、档案外事工作等各个部分组成的一项事业系统。档案事业管理体制是指一个国家管理全国档案和档案工作的方式和组织制度，包括各级各类档案行政、业务机构的设置、隶属关系、权限划分、组织管理方式方法等，是国家行政管理体制的有机组成部分，与国家的政治、经济、文化体制有着十分密切的关系。档案管理体制发展问题是关系到档案事业可持续发展的核心问题，关系到我国档案工作根本任务和总体目标的实现，对档案事业的健康发展有着十分重要的作用。
一、我国档案事业管理体制的形成与发展
（一） 古代档案管理机构的产生
自奴隶制国家建立后即有了古代的档案管理机构，从夏朝开始开展了档案管理活动，档案管理机构经历各朝代从无到有、从简到繁的发展演变，到清朝时已建立了皇史宬、清档房、典籍厅等文书与档案工作机构，并形成了高度统一的档案管理制度。在古代，档案管理机构代表统治者行使档案管理的权力，服务于统治阶级，主要发挥档案编史修志的作用，在管理体制上，往往是文书与档案统一管理，还未形成专门的国家规模的档案事业管理体制。
（二） 近代档案管理机构的形成
1984年鸦片战争以后，中国沦为半封建半殖民地社会，大量西方先进文化思想和科学技术不断涌现，国家机关和社会各个领域发生了深刻变化，近代国家制度逐步确立，档案管理体制也随之变化，档案管理机构日趋走向近代化，建立了档案行政机构及各个档案馆库，各级机关和部门的档案也开始集中保管。总的来讲，这一时期的档案管理还比较松散，没有形成统一的管理体系，但以档案室为中心的档案机构体系逐步形成，档案开始趋向集中，档案管理制度也逐步完善，档案管理体制有了很大的发展。
（三） 当代档案事业管理体制的发展
我国现行档案管理体制是新中国成立后经历几次改革调整发展而成。
1、我国档案管理体制的基本形成
新中国刚成立时，没有建立统一的管理机构和管理方法，各行业、各地区，各单位的档案工作各互不相关、各自为政。1954国家档案局建立，曾三同志为首任档案局局长，从此我国的档案工作有了集中统一的领导机构，在组织方面提供了坚强保障。1956年国务院发布的《关于加强国家档案工作的决定》对档案工作的规章制度、管理原则、工作重要内容作出了明确的定性规定和解释说明，要求全国的档案都要由国家档案管理机构统一管理。《决定》的发布极大地推动了档案管理工作，但是各系统、各部门档案分散管理的状况没有发生根本上的变化。
2、我国档案事业管理体制的发展改革
（1）第一阶段的档案事业管理体制发展改革
1959年1月，中央发布《关于统一管理党政档案工作的通知》。通知明确把党的档案工作和政府的档案工作统一起来，档案管理机构即是党的机构，又是政府机构，国家档案局是全国最高档案行政管理部门。这一改革开创了党政双重领导档案工作的新模式，也是档案事业管理体制实行集中统一管理的开始。
(2)第二阶段的档案事业管理体制发展改革
1978年党的十一届三中全会召开后，我国步入了新的发展时期，面对本阶段涌现出来的问题，档案管理体制需要作出相应调整。1985年中央在《批转关于调整我国档案工作领导体制的请示的通知》中对档案工作的领导体制和机构调整做出了说明和规范，在坚持“党政档案工作统一管理”的原则下，将各级档案行政管理机构在编制上列入政府序列。1987年9月《档案法》正式颁布，确定了我国档案工作的法律地位，明确了档案工作的根本性质和基本原则，工作内容和职能，以法律形式肯定了我国档案行政管理体制。
(3)第三阶段的档案事业管理体制发展改革
随着改革开放的全面深入，为了更好地贯彻落实党中央、国务院“转变职能、精兵简政、提高效率”的政治体制改革目标，1993年中央档案馆和国家档案局合并，一个机构，挂两块牌子，由中央办公厅领导，同进负责全国档案事业行政管理和档案保管利用两种职能，形成“局馆合一”的管理模式，并在全国范围内实行这种模式。通过改革充分转变职能，使档案局和档案馆有机结合起来，既管档案行政事业又管档案实体，形成了高效、科学的管理体制和运行机制。
(4)第四阶段的档案事业管理体制发展改革
从2000年开始，我国档案管理机构开展了一系列改革。2002年国家档案局出台《全国档案信息化建设实施纲要》，对于信息化工作具体开展予以部署。2006年，《全国档案事业发展十五计划》将信息化作为未来工作发展、建设的重要目标。2008年，全国档案工作会议提出建立“两个体系”，2010年国家档案局把“三个体系”建设作为今后档案工作的主要内容和发展方向，这也是新时期档案工作体制走向民生、服务民生的创新之举，促使档案工作的管理理念和工作方法发生了重大转变。2014年政府机构改革，国家档案局与中央档案馆合并，为国务院办事机构，列入中央直属机关的下属机构，由中央办公厅管理，履行全国档案行政管理和档案保管利用两种职能。同年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于加强和改进新形势下档案工作的意见》指出：“坚持并不断完善党和政府领导、档案部门归口负责各方面共同参与的档案工作体制，确保分工明确、各司其职，密切配合、形成合力，促进档案事业协调发展。”这一表述充分揭示了新形势下我国档案工作管理体制的内在含义和档案工作运行机制的本质要求，对新时期的档案工作具有重要的指导意义。
二、 新形势下档案事业管理体制的特点分析
（一）“统一领导，分级管理”与重叠管理并行
“统一领导，分级管理”是《档案法》规定的档案工作的基本原则，也是最根本的组织制度。“统一领导，分级管理”的主要内容有：建立从中央到地方的档案事业管理机关，对全国的档案工作进行监督和指导，分级分专业管理全国档案事务；实行党政档案和档案工作的统一管理；按照中央条块管理体制和行政区域，对国家范围内所有的档案进行分类、分级集中管理。长期实践证明，这一原则的指导下，全国形成了“自上而下”的档案管理网络，有效维护了我国各类档案的完整与安全；实行重叠管理，地方各级政府在受本级党委和政府领导的同时接受上级档案管理机构的业务指导和监督管理。
（二）“局馆合一”与“一个机构、两块牌子、两种职能”兼容
1993年10月，中共中央办公厅、国务院办公厅颁布的《关于印发中央档案馆国家档案局职能配置、内设机构、人员编制方案的通知》规定，要求国家档案局和中央档案馆合并、地方各省市档案局和档案馆合并，实行一个机构，挂两块牌子，履行档案保管、利用和档案事业管理两种职能。这种模式结合了各级档案部门的实际工作情况，充分体现了我国档案事业的特点和优势，使档案得到了广泛的利用和有效管理，促进了档案事业的全面发展，这种“局馆合一”与“一个机构、两块牌子、两种职能”兼容的模式一直沿用至今。
三、 我国档案管理体制存在的问题
随着社会主义市场经济的不断发展和国家各项体制的不断改革，档案管理体制也在不断发展和完善，档案事业全面得到加强，但也逐渐显露出一些不足。
（一） “条”“块”分开管理的问题
在现行档案管理体制下，从上到下的各部门对本系统的档案工作进行管理为“条”，按照各级行政区域划分，各行政区域的档案工作由区域内的档案行政管理部门负责为“块”。“条”“块”结合有着非常明显的优势，符合我国实情，但是在实际工作中也显露出一些问题，如“条”“块”管理对档案工作的一些具体权、责界定不清，同时权责、信息条块分割，对“条”管理档案方面存在的问题往往难以及时发现，在一定程度上增加了各级档案管理部门的工作难度。
（二）“统一领导、分级管理”与“条”管理之间的问题
“统一领导、分级管理”指各级档案管理机构对各级部门形成的档案进行集中管理，“条”则是按照行业、专业对档案进行管理，这样就造成了专业档案与综合档案管理的分离，有的地方行业制定的档案管理措施与国家档案管理规章制度相冲突，甚至地方档案行政管理部门对该行业档案管理措施不清楚；有的地方档案管理部门在制定地方档案管理规定时没有与各行业协商研究，存在与行业实际情况脱节现象；有的行业只重视上级对其的档案管理，不重视地方档案管理部门的监督指导，“条”“块”管理关系不协调，“块”对“条”监管不允分。
（三） “局馆一体”体制存在不足
“局馆一体”实现了转变职能、理顺关系、精兵简政、提高效率的改革目标，但是随着社会事业的不断发展进步和国家各项体制的改革，“局馆一体”也显露出档案局与档案馆的编制不清、职能弱化、职责混淆等一些问题。一是档案局作为行政管理部门应该为行政编制，而档案馆为公益事业单位，目前两者合一统一定性为事业单位，对其行政管理和行政执法的权威性存在质疑现象。二是责任不清问题。档案局履行行政职能，承担行政管理法律责任，而局馆一体制，档案局同时具体档案行政管理职能和档案实体管理职能，工作中如果发生差错，将难以界定责任行政管理法律责任和民事法律责任，会出现相互推诿现象。三是局馆一体主要体现的是档案局作为政府部门履行档案行政管理，弱化了档案馆的公益事业特性，对档案的安全保管、高效利用有着不利影响。
（四） 档案资源整合不够
从全国整体来看，档案馆管理较为分散，各地方综合档案馆之间联系不密切，远远谈不上资源共享、全国一盘棋。地方档案管理部门对各行业自设档案馆的监督指导不多，各行业档案馆的档案更多是便于各自工作开展，社会群众利用其档案有一定难度。目前国家对于综合档案馆和各专业档案馆尚没有全局性的规划，全国档案资源没有得到有效整合。
四、 新形势下我国档案事业管理体制发展的目标和基本思路
我国档案管理体制方面问题存在的原因是多方面的，主要是现行档案管理体制相对滞后于我国市场经济体制改革，档案管理政事不分，档案法规执行不力，档案管理现代化、信息化程度低等诸多原因造成。对于新形势下档案事业管理体制的发展，本文认为可以参考以下几个方面的思路。
（一） 确立新形势下档案事业管理体制发展的目标
在社会主义现代化建设快速发展，政府管理各项体制机制不断调整变化、档案管理面临越来越多挑战的环境下，档案事业管理体制应当针对目前出现的新情况、新问题，及时做出调整和改革，建立能适应国家各项体制改革和社会主义市场经济的管理体制。
（二） 明确新形势下档案事业管理体制发展的基本方向
1、市场化改革。我国档案事业管理体制改革应与我国各项体制改革的大方向一致，采取市场化改革，引入有效管理方法，允分利用社会和市场力量，推行档案公共服务的社会化。
2、加强法制建设。依法行政是档案管理的一个薄弱环节，目前的档案工作主要是依靠档案行政管理方式推进，有时甚至是靠领导能力和个人感情开展，还远远没有做到有法必依、违法必究、执法必严，同时档案执法队伍的建设不完善，档案执法经验缺乏。在新形势下，档案事业的健康可持续发展亟需加强档案法制建设，进一步完善档案法律法规，增强法律法规的可操作性，通过档案执法为档案事业的发展保驾护航。
3、加快信息化建设。当前社会已经进入数字化、信息化时代，档案事业也应跟上时代步伐以满足人民对档案越来越多的查阅利用需求。而我国的档案数字化、信息化工作还处于刚起步阶段，各地的发展也不平衡，相对于发达国家已远远落后。今后应当加快档案的数字化、信息化建设，要从国家层面对全国档案数字化、信息化工作进行全面统筹规划，统一标准和技术，最终实现全国范围内的档案资源数字化、信息化，档案资源信息互联互通。
（三）完善现行档案管理体制的建议
1、分清党政职能，明确领导关系。我国档案机构具有双重性质，既是国务院办事机构，又属于中央机关下属机构，党政职能区分不明显，各地档案部门有的归党委领导、有的归政府领导有的是双重领导，应当改变这种模糊局面，分清党的政治领导职能和政府的行政管理职能，进一步强化档案行政管理职能和档案馆的公益事业特性。
2、强化服务职能，实现政事分开。政事分开是深化我国行政管理体制改革的关键，根据“政事分开”要求，档案行政管理部门和档案馆要从职能上一分为二，局、馆在机构、人事、财务上彻底分开，档案行政部门实行条条管理，各级档案馆实行块块管理。档案行政管理部门作为国家行政机构，主要负责档案管理工作的统筹规划、组织协调、制度制定、监督指导等管理职责，范围不囿于党政机关、国有企业，还要延伸到非公有制经济组织和社会组织。档案馆作为集中管理档案的事业单位，主要负责档案的接收、收集、整理保管和提供利用等，要进一步突出主体地位，加强馆库建设，强化服务职能，在相关政策法规的指导下，运用不同于政府机构的运行机制和管理模式进行档案管理工作。
3、整合档案资源，统一规划管理。集中统一管理是我国档案管理工作的主要指导思想。对档案资源的集中统一管理有效解决了建国以来我国档案分散保管、档案工作各自分立的问题,推动了我国事业的积极发展。这一指导思想在今后的工作中必须继续坚持，进一步加强档案工作的统一规划、领导，确保档案的完整与安全，同时加强档案资源的开发利用。在坚持统一领导的原则下，加强档案资源整合，打破档案开发、利用、接收过程中的时间和地区限制，通过科学整合，实现机构设置“精简、统一、效能”的目标，逐步优化我国档案资源的合理配置，以适应档案资源社会共享需求。
4、强化基础工作，实现文档一体化。要创新机关档案工作制度，加强档案室建设，突出其基础地位，形成各单位各部门共同参与的档案工作格局。统筹安排文书工作和档案工作，抓好档案前置管理，采用统一的制度和方法对文书工作和档案管理整个过程进行有效控制，在单位内部建立文件材料归档制度，实现文书档案一体化管理，确保文书材料的完整性和档案的质量完全符合要求。
结束语
我国的档案事业管理体制促进了全国的档案行政管理和档案保管利用工作，推动了档案工作的全面发展。但在我国全面深化改革的新形势下，现行档案事业管理体制也显露了一些新问题，还需要进一步改革完善，建立适应社会主义市场经济发展要求的科学档案事业管理体制。

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本文作者基本情况：唐国强，男，大专文化，在常宁市档案局工作，电话[phone]
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