杨委民解读主体功能区.doc

杨伟民：解读《全国主体功能区规划》

一、制定主体功能区规划的重要意义
我国国土空间的特点是多样性、非均衡性、脆弱性，推进形成主体功能区，就是根据我国国土空间的特点，将适宜大规模高强度工业化城市化开发的国土空间确定为优化开发或重点开发的城市化地区，让这些地区集聚全国主要的经济活动和大部分人口，为农产品和生态产品的生产腾出更多空间。把不适宜大规模高强度工业化城市化开发的国土空间确定为限制开发或禁止开发的重点生态功能区，让他们成为主要提供生态产品，保障全国生态安全的生态空间。
主体功能区的意义非常重大，不仅是适应我国国土空间特点开发的必然要求，也是实现科学发展的根本举措，也是改善区域调控的重要基础。推进形成主体功能区，就是要前瞻性地谋划好我国未来14.5亿人口、上百万亿的GDP在960万平方公里的陆地国土空间的分布，并与2.8万亿立方米的水资源、18亿亩的耕地以及其他资源相协调，把该开发的区域高效集约地开发好，把该保护的区域切实有效地保护好。
二、“主体功能区”的含义和划分依据
过去大家都听说过“功能区”，我们把“主体”加上去，就是强调在一个较大的空间单元中不是唯一的功能，主体功能不排斥其他功能或辅助功能，如农产品主产区也可以适当发展农产品加工等产业，重点生态功能区也可以适当开采矿产资源，禁止开发区域的非核心区也可以适当放牧或旅游；也就是说，并不排斥特定的“点的其他主体功能的开发，如环渤海地区作为整体要优化，但其中的滨海新区可以重点开发。
按开发方式，《规划》把我国国土空间分为优化开发区域、重点开发区域、限制开发区域和禁止开发区域4类；按开发内容，上述4类主体功能区又可以分为城市化地区、农产品主产区和重点生态功能区3类；按层级，分为国家和省级两个层面。
优化开发区域、重点开发区域、限制开发区域和禁止开发区域，是基于不同区域的资源环境承载能力、现有开发强度和未来发展潜力，以是否适宜或如何进行大规模高强度工业化城市化开发为基准划分的。
城市化地区、农产品主产区和重点生态功能区，是以提供主体产品的类型为基准划分的。城市化地区是以提供工业品和服务产品为主体功能的地区，但也提供农产品和生态产品；农产品主产区是以提供农产品为主体功能的地区，但也提供生态产品和服务产品及工业品；重点生态功能区是以提供生态产品为主体功能的地区，但也提供农产品、服务产品和一定的工业品。
优化开发区域是经济比较发达、人口比较密集、开发强度较高、资源环境问题更加突出，从而应该优化进行工业化城市化开发的城市化地区。
重点开发区域是有一定经济基础、资源环境承载能力较强、发展潜力较大、集聚人口和经济的条件较好，从而应该重点进行工业化城市化开发的城市化地区。优化开发和重点开发区域都属于城市化地区，开发内容相同，开发方式不同。
限制开发区域分为两类，一类是农产品主产区，即耕地面积较多、发展农业条件较好，尽管也适宜工业化城市化开发，但从保障国家农产品安全以及中华民族永续发展的需要出发，须把增强农业综合生产能力作为发展的首要任务，从而应该限制进行大规模高强度工业化城市化开发的地区；一类是重点生态功能区，即生态系统脆弱、生态系统重要，资源环境承载能力较低，不具备大规模高强度工业化城市化开发的条件，须把增强生态产品生产能力作为首要任务，从而应该限制进行大规模高强度工业化城市化开发的地区。
禁止开发区域是依法设立的各级各类自然文化资源保护区域，以及其他需要特殊保护，禁止进行工业化城市化开发，并点状分布于优化开发、重点开发和限制开发区域之中的重点生态功能区。国家层面禁止开发区域，包括国家级自然保护区、世界文化自然遗产、国家级风景名胜区、国家森林公园和国家地质公园。省级层面的禁止开发区域，包括省级及以下各级各类自然文化资源保护区域、重要水源地以及其他省级人民政府根据需要确定的禁止开发区域。
各类主体功能区，在国家经济社会发展中具有同等重要的位置，只是主体功能不同，开发方式不同，保护的内容不同，发展的首要任务不同，国家支持的重点不同。对城市化地区，主要支持其集聚经济和人口，对农产品主产区，主要支持农业综合生产能力建设，对重点生态功能区，主要支持生态环境保护和修复。
三、差异化的开发策略下实现“区域协调发展”
第一，区域协调发展不是经济总量在各地区平均分布，而是主要的经济活动在很小的一部分国土空间展开，集聚经济的区域也要集聚相应比例的人口，既要集聚有就业能力的劳动人口，也要集聚劳动人口所负担的赡养人口和抚养人口。也就是说，经济规模不大的区域，人口也稀少；经济规模大的区域，人口密度也高，结果是区域间人均GDP的差距较小。
第二，协调发展不是各地区GDP的均等化或增长速度的均衡化，而是城乡区域公共服务均等化、生活条件和生活水平大体相当。
我国城乡区域发展不协调问题的实质是，城乡区域间公共服务和生活条件的差距过大。虽然我们已不再限制劳动人口跨区域转移就业，但由于户籍制度及其背后的公共服务供给体制，非劳动人口还无法随其家庭的劳动人口自由迁徙。有劳动能力的人在发达地区或城市就业，但他们需要养育的孩子、需要孝敬的父母还必须留在原籍，而老人和孩子是不创造GDP和税收的。人口净流入地得到了流动就业的劳动人口创造的GDP和税收，流出地却要负担他们家属的公共服务，加上均衡性财政转移支付规模不够，结果带来各地区人均公共财政支出的反差，乃至公共服务的反差，2009年我国人均财政支出最高地区是最低地区的5.3倍。这是促进区域协调发展要解决的迫切问题。
第三，协调发展不仅要实现人口分布与经济分布的大体均衡，而且一定空间单元集聚人口和经济的规模还要与当地的资源环境承载能力相协调。无论城市化地区，还是农产品主产区或重点生态功能区，都应根据资源环境承载能力开发。农产品主产区和重点生态功能区，由于不应该或不适宜大规模高强度的工业化城市化开发，因而承载较高消费水平人口的能力有限，必然会有一部分人口逐步转移到城市化地区。城市化地区的资源环境承载能力也是有限的，经济的过度集聚也会给资源、环境、交通等带来压力。目前少数城市出现的“城市病”症兆，表面上看是人口涌入过多，根本上是过度集中的城市功能已经超出了当地资源环境承载能力，也就是开发强度偏高了。我国有些地区的开发强度已经达到30%甚至40% ，再不加以控制，不久的将来，很可能变成一块不适宜人生存的“水泥板”，届时“城市病”是不可避免的，未来的发展是不可持续的。因此，城市化地区，必须根据资源环境中的“短板”确定可承载的经济规模、产业结构和人口规模也要保持必要的耕地和绿色生态空间，有节制地开发，自觉控制开发强度。
推进形成主体功能区，就是要区分不同区域的主体功能，采取不同的发展路径，实现人口、经济、资源环境三者的空间均衡。
四、让生态成为“产品”
重点开发区域简单说就是我们创造GDP的地方，是支撑全国经济增长的重要增长极，全国重要的人口和经济密集区。重点开发区域以后还要继续做大做强经济规模，同时要吸收人口，增加财政收入，重大项目应该是优先在重点开发区域布局。
重点生态功能区也有发展权，这些地方的人民也有谋求过上美好生活的权利，那么如何解决重点生态功能区的发展权问题？首先要明确生态产品也是产品人类需求既包括对农产品、工业品和服务产品的需求，也包括对清新空气、清洁水源、舒适环境、宜人气候等的需求。保护和扩大自然界提供生态产品能力的过程也就是创造价值的过程，就是发展，因为发展归根结底是为了满足人的需要。所以，重点生态功能区的发展内容不同，这些区域的主体功能不是生产有形的农产品和工业品等物质产品，而是通过保护自然、修复生态提供生态产品。
2008年我国财政部开始按照主体功能区规划的要求，建立生态补偿资金，2009年投入120亿，2010年投入250亿，向列入限制开发区域的县每个县投入3千万-4千万，这在这些地区已经产生非常积极的效果。而在这种利益导向机制下，希望加入限制开发区域的比原来有所增加。
总体来说，解决农产品主产区和重点生态功能区的发展问题，就是要“三管齐下”：第一，扩大分子，发展农产品、生态产品以及其他资源环境可承载的产品；第二，减少分母，促进人口转移到城市化地区；第三，加大转移，建立财政支出与人口相关联的财政体制，增加中央和省级财政对农产品主产区、重点生态功能区以及其他特殊困难区域的均衡性转移支付规模。
五、利益导向与绩效考核
《规划》应该包括政策，但《规划》制定中的一个难点就是政策措施上不可能很具体，直接可操作，只能是把政策方向提出来。毕竟这是全新的工作，统一思想需要一个过程，可以说，《规划》的制定在一定意义上是个“边探索、边工作、边统一思想的”的“三边工程”。
当然今后《规划》的落实还是要靠政策，包括财政政策、投资政策、人口政策、环境政策、土地政策、应对气候变化政策等，这些政策中最重要的是财政政策和绩效考核。
具体来说，财政政策，就是要提出明确的达到均等化程度的时限，并随财政收入的提高逐步加大力度，要落实对农产品主产区的均衡性财政转移资金，整合现行生态环境保护方面的支出，向重点生态功能区倾斜。
投资政策，要实施国家重点生态功能区保护修复工程，每5年统筹解决若干个国家重点生态功能区民生改善、区域发展和生态保护问题，根据规划和建设项目的实施时序，按年度安排投资数额。优先启动西部地区国家重点生态功能区保护修复工程。
产业政策，要对不同类型的主体功能区实行不同的鼓励、限制、禁止目录，原来不加区别都鼓励的项目，今后对优化开发区域和限制开发区域将列入限制目录，有些属于允许的项目，可能在优化或限制区实行限制等。重大项目特别是依托国内资源的项目优先在中西部的重点区布局。还可以进一步细化，如对同一类不同的主体功能区实行差别化的产业政策，如高耗水项目不能布局在环渤海等。
绩效评价方面，今后要建立健全符合科学发展观并有利于推进形成主体功能区的绩效考核评价体系，如重点生态功能区，不考核GDP，这将对当地产生非常大的影响。（杨伟民 全国主体功能区规划编制领导小组办公室主任、国家发改委秘书长）