考察新加坡香港法制业务报告.docx

考察新加坡、香港法制業務報告
目錄
第一篇新加坡訪問報告
第一章 新加坡簡介
第二章 新加坡法律制度背景
第三章 新加坡並無地方自治制度
第四章 立法機關
第五章 法律顧問辦公室
第六章 法律之制訂程序
第七章 附屬法規之制訂程序
第八章 國家賠償
第九章 建議事項
第二篇香港訪問報告
楔子
第一章 香港概況
第一節前言
第二節 香港地理環境
第三節 香港的政制與行政
第四節 香港基本法對香港的承諾重點
第五節 香港經濟
第二章 香港法律制度
第一節 香港特別行政區的政治體制
第二節 香港法律的法源
第三節 刑事法
第四節 民事法
第五節 法律的修改
第六節 香港的律師
第三章 律政司簡介
第一節 概述
第二節 組織與功能
第三節 刑事檢控科
第四節 民事法律科
第五節 法律政策科
第六節 法律草擬科
第七節 國際法律科
第八節 政務及發展科
第四章 法律草擬科的工作
第一節 組織與功能
第二節 法例草擬流程
第三節 行政會議
第四節 立法會
第五節 立法程序的完成
第五章 訪談紀要
第六章 訪問觀感
第七章 建議事項
附錄
附件四：香港基本法
附件五：參訪照片

第一篇 新加坡考察報告
第一章 新加坡簡介

新加坡這個名稱是由 「新加普拉」（Singapura）意謂「獅子城」衍生而來，相傳是一位蘇門答臘王子在第一次踏入新加坡島遊歷時，看到一隻如老虎模樣的野獸，描述為「行動敏捷而美麗，艷紅的身軀，漆黑的頭」。因為他所見的野獸可能就是頭獅子，且此一名稱深具豐富的想像力，因此，這個名稱便從一三世紀一直延用至今。而現今新加坡半魚半獅的象徵－魚尾獅 (Merlion)，即象徵了新加坡從小漁村蛻變而成今日的現代都會以及獅城傳說的由來。
新加坡是一個小島國，位於赤道以北一三6.8公里處，全境由新加坡島和附近的五十多個小島組成，總面積為六百四十七點五平方公里，新加坡本島由東到西約42公里，由南到北約23公里，從新加坡東端到西端，搭乘捷運只需要45分鐘。
雖然新加坡面積相當小，係屬一個城市國家，但其為東西航運必經之道，擁有世界最繁忙的港口和一座可供69多家國際航空客機起落的國際機場，每年出入人次超越2,500萬人次，是重要商業城市和轉口貿易中心，同時也是世界各大銀行聚集的國際金融中心，包括美國銀行、荷蘭銀行、德意志銀行、東京銀行等，皆以先進的通訊設備，連絡新加坡和全球各地的商品、股票及外匯交易中心。此外，由於新加坡地處麻六甲海峽的出口，是連接印度洋和太平洋的通道，故素有「東方直布羅陀」之稱。
在西元一八一一年，一百名馬來人在其首領田緬剛(Dato Temenggong)的帶領下，在此地定居。八年後，也即是西元一八一九年，英國的史丹福萊佛士爵士(Stamford Raffles)在新加坡河岸登陸，並認為新加坡是一個最理想的英國海外貿易據點。一八二四年，英荷雙方簽了協定，新加坡乃成為英國所有，英國占領新加坡後，萊佛士將新加坡建設成為自由港的理想逐步實現，其後的一百一十年間，隨著新加坡的發展，大批移民湧入，使新加坡成一個移民社會，並成為許多移民理想中的亞洲天堂。而英殖民地政府為了管理新加坡，乃建立起各種制度，設立各行政機關，制定法律制度等，因此，新加坡的法律制度可說係建制在英國普通法法制之上。
在第二次世界大後，新加坡人積極主張脫離英國尋求獨立。一九五八年五月，新加坡自治協定簽署後，新加坡自治政府乃正式成立。然而新加坡自治政府雖然成立了，但因國防、外交與內部治安委員會的權力，仍舊操在英國手中，新加坡還不是一個完全獨立的國家。西元1963年，新加坡和馬來亞、北婆羅州（即今日的沙巴）和沙勞越組成馬來西亞聯邦。此聯邦只維持了兩年的時間。西元1965年，新加坡脫離馬來西亞聯邦，正式成為獨立共和國－新加坡共和國。
由於新加坡係一個移民的社會，因此在其社會、文化、法制中皆具有多元化的特色，目前，新加坡總居住人口約有三百二十萬人，其中百分之七十七為華人、百分之十四為馬來人、百分之七點六為印度人，百分之一點四為其他民族，而此少數民族包括歐亞通婚的後代，例如馬來西亞麻六甲的葡萄牙裔後代和來自印度的戈亞族，此外尚有少數阿拉伯、亞美尼亞人和猶太人後裔。
而此多種族的特色，由該國家的語言即可一窺而之，現今新加坡有四大官方語言，即英語、華語、馬來語、印度淡米爾語，而其中普遍通用者為英語，不過新加坡的國語是馬來語，而此等語言使用之規定，並明文訂定於新加坡憲法第一百五十三條A中Article 一五3A- (1) Malay, Mandarin, Tamil and English shall be the 4official languages in Singapore.
(2) The national Language shall be the Malay Language and shall be in the Roman Script:
Provided that -………………….
。另外，新加坡憲法第五十三條並明訂，於國會之討論及辯論皆應以上述四種官方語言來進行。Article 53-Until the legislature otherwise provides, all debates and discussions in Parliament shall be conducted in Malay, English, Mandarin and Tamil.

第二章 新加坡法律制度背景

於西元一八二六年，英國頒佈司法第二憲章(the Second Charter of Justice)後，新加坡即根據此一憲章正式接受英國之法律制度。所有的英國法，包括普通法(common law)、衡平法(equity)及制訂法(statute law)皆可適用於新加坡，不過，此等法律仍必須根據新加坡當地的環境及情況而為適用。
嗣新加坡獨立成為新加坡共和國，於西元一九九三年十一月十二日，新加坡另制訂英國法律適用法(Application of English Law Act)，宣示英國法律可適用於新加坡。該法律第三條中規定英國普通法本即為新加坡法律之一部分，且將繼續為新加坡法之一部分 3. (1) The common law of England (including the principles and rules of equity), so far as it was part of the law of Singapore immediately before the commencement of this Act, shall continue to be part of the law of Singapore. (2) The Common law shall continue to be in force in Singapore, as provided in subsection (1), So far as it is applicable to the circumstances of Singapore and its inhabitants and subject to such modifications as those circumstances may require.
。第四條並規定，除另有明文規定外，英國之制訂法(English enactment)並非新加坡法律之一部分。
是以，新加坡法律可說是建築在英國法之上，而現今新加坡的法律係涵括下列數種：普通法、衡平法、案例法(Case Law)、制訂法(Statute Law or Legislation)、附屬法規(Subsidiary Legislation)。其中，所謂的制訂法係指經過新加坡國會(Parliament)三讀通過、總統同意並公佈於政府公報上之成文法規；附屬法規係指政府各部門(minister)或其他機關依據法律所發佈之規定、規則及公告等(rules, regulations, notifications and other instruments)。

第三章 新加坡並無地方自治制度

由於新加坡為一個城市國家(city-state)，新加坡於中央政府之外，並未設有地方自治制度，因此，亦無地方政府存在。雖然於新加坡中另有所謂市政理事會(Town Council)，但須注意，此市政理事會並非一地方自治團體，並無法人資格。
所謂之市政理事會者，其組成係依據新加坡於西元一九八八年所制訂之市政理事會法(Town Councils Act of 1988)，其目的係為執行新加坡建物發展局(Housing and Development Board)賦予市政理事會之責任。依據該市政理事會法第十八條，市政理事會之功能係管理、維護、增進鎮區域中建物發展局所管有之住宅之公共財產及商業不動產，並執行相關法律賦予市政理事會之職權 (Functions of Town Council) Article一八—(1) The functions of a Town Council are —(a) to control, manage, maintain and improve the common property of the residential and commercial property in the housing estates of the Board within the Town and to keep them in a state of good and serviceable repair and in a proper and clean condition; and (b) to exercise such powers and perform such duties as may from time to time be conferred or imposed on the Town Council by or under any written law. (2) Without prejudice to the generality of subsection (1), the functions of a Town Council shall include the conservancy and landscaping of the common property of the residential and commercial property in the housing estates of the Board within the Town.
。而依據市政理事會法第十九條關於市政理事會之權限可知 (Powers of Town Council) Article 19—(1) A Town Council may —a) with the prior written consent of the Board, establish and maintain places and facilities on or make improvements to the common property of the residential and commercial property for the benefit of residents of housing estates of the Board within the Town;
(b) acquire and hold property of any description if, in the opinion of the Town Council, the property is necessary for the accommodation of the Town Council or for the performance of any purpose which the Town Council is required or is permitted by this Act or any other Act to perform and, subject to the terms and conditions upon which the property is held, to dispose of the property;
(c) impose charges for such use of any part of the common property as the Minister may prescribe, or for the use of any facility or service provided, or for any improvements to the common property made, by the Town Council as it considers necessary, except that no charge shall be imposed for the use by the Board or its agents of any part of the common property; (d) appoint agents to carry out its functions under this Act or any other Act; (e) accept gifts and donations whether of property or otherwise and whether subject to any special trust or not; and (f) do all such other acts as are reasonably necessary for the exercise or performance of all or any of the powers or duties of the Town Council under this Act or any other Act and for the enforcement of its by-laws and perform any other function which is incidental or conducive to the attainment or furtherance of the purposes of the Town Council in accordance with the provisions of this Act or any other Act. 2) A Town Council may manage or maintain any parking place and industrial property of the Board or any market and food centre of the Board or Government within the Town upon such terms and conditions as may be agreed between the Town Council and the Board or the Government, as the case may be…………………………….
，市政理事會可以在建物發展局所管有之不動產上建置、維護相關設施；為執行其任務，可取得所需財產；可規定對使用公共財產者收費；可指定代理人來執行其功能；可接受禮物或捐贈；並可制訂其準則(by-law)以執行之任務；可管理維護停車場。
關於市政理事會之組織，依據市政理事會法第八條，市政理事會係由該鎮區域內之選舉區所選出之國會議員、以及市政理事會主席指定之該鎮區域內之居民（最少六人，最多不得超過三十人）所組成 (Composition of Town Council) Article 8—(1) A Town Council shall consist of —(a) the elected member or members ex officio; and(b) such other members appointed by the chairman in accordance with subsection (2) —(i) being not more than 10 members for every Member of Parliament required to be returned at a general election or by-election for the constituencies comprised within the Town; or (ii) being not more than 30 members, whichever is the greater but in any case being not less than 6 members………………………

；而依據市政理事會法第九條之規定，市政理事會並設有主席、副主席，主席係由該鎮區域內之選舉區所選出之國會議員彼此互相選舉而出，而主席可再指定該鎮區域內之選舉區所選出之國會議員至多二人，擔任副主席 (Chairman and vice-chairmen) Article 9 —(1) A chairman of a Town Council shall be appointed by the elected members from among their number within 30 days after any general election or by-election in any constituency comprised within the Town under the Parliamentary Elections Act (Cap. 2一八) for such term as the elected members may determine. (2) The first chairman of a Town Council shall be so appointed within 7 days after the establishment of the Town Council. (3) Where the elected members fail to appoint a chairman under subsection (1), the Minister shall appoint any elected member to be the chairman for such term as the Minister may determine. (4) Where the area of a Town comprises only one constituency (other than a group representation constituency), the Member of Parliament for that constituency shall be the chairman during his tenure of office as a Member of Parliament for that constituency. (5) The chairman shall appoint from among the members not more than 2 vice-chairmen for such term, not exceeding 2 years, as he may determine……………………….
。故而，依據市政理事會法之相關規定，各鎮之居民係可參與該鎮區域中建物發展局所管有之住宅之公共財產及商業不動產等管理之政策形成與決定。
新加坡目前計有十六個市政理事會，為能更具體瞭解市政理事會之功能及權限，茲舉BISHAN-TOA PAYOH市政理事會之細則（參附件一）為例可知，該市政理事會就違反禁止停車、禁止傾倒垃圾、禁止豎立物體者，得依據規定發送通知要求遷移，或於符合相關規定時市政理事會得自行扣留或遷移車輛、物體，並請求因此所生之費用；又就有危害其他民眾之其他行為或事物，亦可請求其除去或自行除去；必要時，並可依據規定拍賣該扣留之車輛或物體。

第四章 立法機關

依據新加坡憲法第三十八條之規定，其立法權係由其立法機關行使，而其立法機關係由總統與國會組成 (Legislature of Singapore) Article 38 - The legislative power of Singapore shall be vested in the Legislature which shall consist of the President and Parliament.
。其次，憲法第五十八條並明文規定，立法機關訂定法律，必須經過國會通過、總統同意並公佈於公報之上 (Exercise of legislative power) Article 58—(1) Subject to the provisions of Part VII, the power of the Legislature to make laws shall be exercised by Bills passed by Parliament and assented to by the President.
(2) A Bill shall become law on being assented to by the President and such law shall come into operation on the date of its publication in the Gazette or, if it is enacted either in such law or in any other law for the time being in force in Singapore that it shall come into operation on some other date, on that date.
。另依據其憲法第三十九條之規定，國會議員係由一般選舉所選出之議員、總統所指定之議員（不得超過九位）以及非經一般選舉所產生之在野黨代表所組成（不得超過六人） Article 39 —(1) Parliament shall consist of —(a) such number of elected Members as is required to be returned at a general election by the constituencies prescribed by or under any law made by the Legislature; (b) such other Members, not exceeding 6 in number, who shall be known as non-constituency Members, as the Legislature may provide in any law relating to Parliamentary elections to ensure the representation in Parliament of a minimum number of Members from a political party or parties not forming the Government; and (c) such other Members not exceeding 9 in number, who shall be known as nominated Members, as may be appointed by the President in accordance with the provisions of the Fourth Schedule. (2) A non-constituency Member or a nominated Member shall not vote in Parliament on any motion pertaining to —……………………..
，現今新加坡之國會議員共計有八十三位。

第五章 法律顧問辦公室(Attorney-General’s Chambers)

法律顧問辦公室在新加坡法律制度中佔有相當重要的地位；其所擔負的責任為新加坡政府的法律顧問，此外，其並為新加坡法律的支撐及動力，並秉持正義及公平的精神，建構新加坡成為一個民主的社會。新加坡憲法三十五條第七項中即明白揭諸，法律顧問辦公室的職責為就總統或內閣所賦予或授予之法律事宜提出建議，並實踐憲法或其他法律所明文授予之功能 Article 35(7) of The Constitution of the Republic of Singapore: It shall be the duty of the Attorney-General to advise the Government upon such legal matters and to perform such other duties of a legal character, as may from time to time be referred or assigned to him by the President or the Cabinet and to discharge the functions conferred on him by or under this Constitution or any other written law.
。
職是，法律顧問辦公室之首席法律顧問為政府在刑事及民事事項上之法律顧問。在刑事上，其係政府之公訴人(Public Prosecutor)，有權提出、進行或停止刑事訴追程序；此時，首席法律顧問之職權具有獨立性，不受政府之控管。另外，首席法律顧問亦擔任其他傳統之角色，包括草擬相關法規、以其名義替政府參與對政府所提起之訴訟或政府本身所提出之訴訟、在收養事件中擔任被收養人之監護人等。而基於上述特性，首席法律顧問僅對政府以及其相關部會提供法律服務，任何其他人民或是企業組織皆不得請求其提供法律諮詢或服務。而除了上述之首席法律顧問外，其下並設有一位副首席法律顧問，以協助首席法律顧問。
法律顧問辦公室之下並設有五個法律部門，以及四個行政及協助部門，以執行法律顧問辦公室之職務；法律部門包括：民事司、刑事檢控司、國際事務司、法律改革及修正司、法律草擬司，行政及支援部門包括行政部門、電腦及資訊系統部門、圖書館及資源中心、公共事務部門（參附件二）。
（一） 民事司(Civil Division)
民事司係為政府提供涉及憲法、行政法、公務員法等之法律建議，草擬並審閱契約以及相關法律文件，於民事案件中代表政府為原告或被告，並代表政府進行相關協商、仲裁、國際貿易協調等。民事司並需擔負法律所規定之任務，包括審核辯護人、律師之執照申請、於收養案件中擔任監護人。此外，亦為公務員就法律規則及業務執行疑義提供一般性的簡介及舉辦研討會。
為使民事司能確實發揮其功能，近年來，民事司並將較適於各部門處理之業務交由各該部門處理，以使民事司之業務能集中於純法律業務，例如執行法院訴訟之業務。是以，現今民事司已開始檢討其在收養事件中擔任監護人以及對於積欠政府債務進行取償等相關業務所擔任之角色；如評估可行，並將考慮是否將相關業務委外交由律師事務所或其他機關處理。
民事司之法律事務皆由合格之律師擔任處理。為了確保其工作之品質，民事司極為重視其人員之訓練，與一般之公務員相同，其人員每年必須至少接受一百小時之訓練，其訓練事項包括基本文書技巧、行政、法律技巧等。
（二） 刑事檢控司(Criminal Justice Division)
刑事檢控司係在執行公訴人之職責；此責任主要交由本司中之副檢控官(Deputy Public Prosecution, DPP)來執行，並於法院中提出控訴、詢問及上訴。本司中並另設有一般犯罪理事會、重大犯罪理事會、貪污及特別犯罪理事會、金融及證券犯罪理事會。
（三） 國際事務司(International Affairs Division)
國際事務司提供政府關於國際法律事務之法律諮詢及服務，其所處理之法律爭議包括貿易及投資、海商事件、國際領域、民用航空、軍事合作、引渡、環境保護、人權、外交關係等。該司之官員並代表政府參與地方及海外之協商。
（四） 法律改革及修正司(Law Reform & Revision Division)
法律改革及修正司係於西元二○○○年始成立之部門，其宗旨係欲改革及審查新加坡之法律，以創設符合世界最優秀之現代、公平之法律法律制度。
（五） 法律草擬司(Legislation Division)
法律草擬司係負責草擬相關法律文件以實施政府各機關之政策，其包括草擬及審閱法案(Bill)及附屬法規(Subsidiary Legislation)、於國會各相關委員會及政府各部門立法時提供建議、維護法律資料庫、發行法律及附屬法規之主題索引、於草擬法律時提供一般性之法律建議。此外，法律草擬司並負責發行電子公報(eGazette)，此電子公報係於法律印刊前即先行刊登於網路上，並提供民眾免費查詢。
為使其草擬法案人員具備基本之草擬技巧，並促進法案草擬之標準化，法律草擬司並開設法律草擬課程，提供政府各部門或各委員會之法律人員參與研習。
（六 行政及支援部門
法律顧問辦公室設有四個行政及支援部門，即行政部門、電腦資訊系統部門、圖書館及資源中心、公共事務部門；其中，公共事務部門亦負責舉辦政府法律人員研討會、接待外國參訪團；電腦資訊系統部門除提供各法律部門資訊服務外，亦建置相關案件管理系統（包括積欠政府部門債務之追償管理）、量刑參考系統(Sentencing Guideline System)、法律顧問辦公室內部網路系統，並擬將相關各部門之知識、記錄等予以數位化；圖書館及資源中心典藏至少三萬冊之法律相關書籍資料，並維護相關網上法律資料庫。

第六章 法律之制訂程序

新加坡法律之制訂程序主要可分為四階段，先後為政策之形成、指示草擬人員進行草擬、法案之草擬及準備、法案之審查及生效（參附件三）。而當新加坡政府相關部門欲實施某一項政策時，首先可向法律顧問辦公室詢問是否有制訂法律或修訂法律之必要，如有必要，則依據上述四階段制訂法律。以下分述此四階段如后。
（一） 政策之形成
政策之形成，係有關業務政府部門(Ministry)之職責。該主管部門首先必須解決執行該政策所可能牽涉之問題，其次須獲得該政策所牽涉相關機關之同意，並必須獲取內閣之同意，且甚為重要者，必須與財政部門確認、釐清公共財政負擔之問題。而後，該主管部門方可聯繫法律顧問辦公室，請求其進行法律之草擬。
（二） 指示草擬人員進行草擬
該主管部門必須提出法案之草稿予法律顧問辦公室，請求其進行草擬、審查。法律顧問辦公室中法律草擬司之草擬人員即負責此任務，並開始與各主管部門之代表召開法案草擬會議，進行商議、討論，以瞭解該草案之相關政策、背景。
（三） 法案之草擬及準備
於法案草擬、準備過程中，法律草擬司之草擬人員必須分析瞭解該法案之政策，瞭解該法案所欲適用之人、時、地、事、物等，以確認此法案與現行其他法規並無齟齬、衝突之處，並提供建議修正草案，以符合草案之政策、目的，以及基本法律原則。因此，於草擬過程中，行政部門則與草擬人員多必須召開會議研商，最後由草擬人員送經其上級長官定稿；需注意，法律草擬司並未另行編制法規審查之特殊委員會，以審查各法規。而草案定稿後，即再提送予法律部(Ministry of Law)，由該部門提送至內閣審查。需注意，於此準備階段中，草擬人員之職責並不僅是面對單一之主管部門而已，而是政府部門整體；此外，草擬人員僅是提供法案草擬之建議，完全不介入政策之決定。
（四） 法案之審查及生效
如前所述，法律之制訂，必須經過新加坡國會三讀通過、總統同意。而國會審查通過法案之程序，則必須依據其國會標準規則(Standing Orders of Parliament)，歷經法案提出與一讀、二讀、委員會階段、三讀此四個階段。首先，法案可由國會議員提出，亦可由主管部門提出。而由主管部門提出法案時，必須在正式提出予國會前二天，先送交法案提送之通知(Notice of Introduction)，並連同法案影本交予國會文書人員。而有些法案之提出，則必須經由總統之建議方可提出。
於一讀程序中，應朗讀法案之正式名稱，然後法案應交予國會文書人員負責影印並送交國會議員。除有緊急之情形外，於法案送交國會議員並刊登於公報之七天後，法案始進行二讀，於二讀程序中，議員即可就法案之特點及原則等進行一般性之討論。其後，法案即送交國會委員會大會，但如經國會決議者，可送交特殊委員會，而委員會於認有必要時，即可修正法案之規定。通常，法案之所以送交特殊委員會者，係因國會議員認為其有經過特殊考慮之必要，且於特殊委員會審查程序中，係允許一般大眾提出書面陳述，有時並允許其到場提出相關事證。再其後，法案即進行三讀，如法案經修正者，並連同修正案一併進行。於三讀程序中，討論必須限於已提出之法案內容，任何不包括於法案或修正案之內容者，皆不可再行提出，於討論後，並即進行表決。
依據新加坡憲法，所有經由國會通過之法案，除係關於金錢法案、緊急法案、或有關國防、機密、公共安全、和平之法案外，必須送交弱勢權利監督委員會(Presidential Council for Minority Rights)確認該法案並無歧視任何種族或宗教團體之規定 (Functions of Council in respect of Bills and subsidiary legislation) Article 77 of Constitution. It shall be the particular function of the Council to draw attention to any Bill or to any subsidiary legislation if that Bill or subsidiary legislation is, in the opinion of the Council, a differentiating measure. (Copies of Bills and amendments thereto to