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关于我县环卫工作的几点思考与建议
多管齐下健全机制
综合整治县城环境卫生
——关于我县环卫工作的几点思考与建议
环境卫生是城市发展水平的重要标志，是两个文明建设的窗口，是城市形象的直观反映，直接影响经济社会发展和人民群众的生活质量。近年来尤其是通过今年以来的综合整治，从县城规模到市容环境等都发生了明显的变化，但环境脏、乱、差问题还没有得到有效根治。环卫工作如何与时俱进，适XX县区建设发展需要，更好展示城市文明卫生的良好形象，成为我们应当认真研究解决的重要课题。
一、基本情况
市容环境管理一般包括街道清扫保洁、垃圾收运处理公厕管理、市容监察、渣土管理五个方面。目前，我县市容环境卫生的主管部门环卫处是县建设管理（规划）局下属二级事业单位，2003年机构改革后已将市容监察处罚权移交县综合执法局，全处现有279名职工（其中临时工191人）主要负责县城140多万平方米的道路的清扫保洁、垃圾收运管理、公厕管理和渣土管理工作。同时，××镇还建有一个环卫所，承担着财源街、黄河路等几条街路和部分单位的环境保洁及垃圾清运工作，是县城环卫工作的组成部分。近年来，由于县城膨胀速度越来越快、保洁面积逐年增加、人民群众对环境卫生的要求越来越高，环卫处从管理体制到分配方式改革、从争取各方面支持到适XX县区城发展需要等方面做了大量富有成效的工作，如对街道保洁、渣土清运等实行了专业队承包，初步建立了保洁监理分离的工作制度，基本做到了政企分开，完成了从管人到管事的转变；积极推行有偿保洁服务，从上级主管部门和兄弟单位争取了部分机械设备，既提高了工作效率也在一定程度上缓解了经费困难；主动适XX县区发展需要，把道路保洁范围从原来的主车道扩展到了人行道，从今年下半年开始保洁区内的每条街路都实行了从墙到墙的全面保洁；紧跟县城发展，路通到哪里保洁就跟到哪里，对工业园区的道路还实行了免费保洁，再加上我县在今年的综合治理中建立了“门前五包”制度，有效地提高了清扫保洁水平，改善了县城的环境卫生面貌，也提高了人民群众的满意程度。
二、主要问题
环卫工作水平受多方面条件制约，与管理体制、设施配套、经费保障、市民文明程度等都有着直接关系；环境卫生天天接受干部群众的检查监督，成绩问题一目了然，尤其是随着人民群众视野的开阔、对城市建设管理水平要求的提高，向全国一样环卫开始成为一项群众批评多、满意少表扬更少的焦点工作。综合分析主客观因素，我县的环卫工作主要存在着以下问题：
（一）管理。管理说起来容易做起来难，难就难在体制不够理顺、部门职能交叉、相互衔接有漏洞，造成的直接后果是垃圾死角多、被称为城市“牛皮癣”的各类制假贩假广告多、制约环卫工作健康发展的因素多。一是监察有责无权。2003年机构改革后，环卫管理处更名为环卫处，其垃圾倾倒监管、摊点卫生管理、车辆洒漏检查等环卫监察职能移交执法局，尽管保洁员布满县城大街小巷，监管环境卫生有人多面广、线长量大的优势，但对车辆洒漏无权约束，只能眼睁睁地看着洒漏过后再打扫清运，同样对“门前五包”制度落实、乱贴乱画等有责清理，无权过问。对各类摆摊设点的小商小贩工商、环保、卫生、文化、综合执法等有关部门都有管理权，却都没投入足够的精力解决好摊撤人走的场地清理问题，建设、商委等有关部门连续几年清XX县区城建成区的个体煤炭零售点，也未能改变给县城“抹黑”的问题。二是责任划分不清。按照《××市城市环境卫生管理办法》规定，环卫部门主要负责城市道路、广场和政府确定区域的清扫保洁，车站、公园、文化体育场所、集贸市场、摊点、停车场等公共场所，则由管理单位或经营者负责清扫保洁，环部门进行监管和检查。但我县环卫部门没有据此对保洁范围和责任进行严格划分，在某种程度上可以说是干了不该干的、没能干好该干的，如黄河路、府前街西段市场部分应由工商部门负责保洁（至少应负责集日当天的保洁）。同时，××镇设立环卫所后，从机构编制上既没明确与县环卫处的关系也没严格界定二者的责任范围，不仅没能解决城中村、城乡结合部的环境卫生问题，反而因为两单位互不隶属工作衔接不紧，造成部分地段的保洁疏漏，尤其是两个单位争相压价与驻县城单位签定保洁服务合同，减少了有偿服务收入。三是缺乏制度约束。近年来各地（更多精彩文章来自“秘书不求人”）对随地吐痰、宠物上街便溺等环卫管理细节等都出台严管重罚的规章制度，但我县自2000年以来不仅没有出台过关于环卫工作的规范性文件，就连《城市市容市貌和环境卫生管理条例》明确要求的市区内禁止饲养鸡、鸭、鹅、兔、羊、猪等家畜家禽的规定也没有得到较好落实，冬季清扫积雪也是靠单位自觉和政府临时通知，原有的不包括绿化带、人行道的保洁范围和标准也早已不适应形势需要，对本来工资就低的环卫工人仅靠检查处罚也难以提高保洁水平，对城中村、住宅小区、单位庭院等环境卫生没有制定明确的管理规范，以致各单位对自己单位建（构）筑物上的垃圾广告不管不问，直接影响了环境卫生水平。
（二）设施。环卫设施配套是减少垃圾清运压力、保证一二级保洁衔接、减少垃圾二次污染的重要基础之一。设施不健全配套给环卫保洁造成了多方面的问题：一是城市建成区软硬覆盖不完善，尤其是城中村和个别小街小巷的裸露地面，风天起尘土、雨天有泥泞，影响县城环境卫生；二是部分道路街巷排水管道长期“超期服役”，造成污水外溢，尤其是部分排污明渠的漂浮垃圾，直接影响了城市景观；三是县城街路没有按80—100米一个的规定要求设置垃圾箱（桶），XX县区生活垃圾收集仍采用沿路或在单位庭院设置垃圾池（箱）的方式，布局和数量都不合理，也没有设立垃圾中转站，仅有的2台垃圾清运车，将县XX县区现有的78个垃圾箱清运一遍需要2-3个工作日，不符合“日产日清”要求，夏季极易滋生蚊蝇、散发恶臭；四是无害化垃圾处理厂超期服役，影响了垃圾的分类和无害化处理；五是受资金等影响垃圾运输设备落后，如密封不严等也造成了二次污染；五是受城市规划制约，基础设施建设没能综合考虑各方面的因素，如路灯、行道树、通讯供电杆线都在一条线上，每天早晚清扫影响视线和保洁效果，阴雨天尤其是夏季雷雨天也威胁保洁员的生命安全。六是公厕数量偏少，远达不到3000人左右一个的规定要求，目前正常管理使用的公厕只有6个，没有一个服务大型集会等公共场合的移动公厕，虽然平时大家呼声很高，但在规划建设时邻近单位和附近群众又百般阻挠，致使这一问题长期得不到解决。
（三）经费。环卫保洁属福利性公共产品，国家和省、市都有明确规定，城市环卫经费政府拨付。建设部规定的城市二级保洁标准费用为2元/m2，现在县城的保洁面积为140万m2，按规定应有280万元的经费保障，但环卫处核定的包干经费为198.5万元/年，仅固定的人员工资一项就需165万元，正常的办公和20多台车辆的燃油维修等费用只能靠市场化运作的50万元左右的资金来勉强维持，每年的缺口经费在致在60万元左右。除保障经费不足外，还有三个明显的问题：一是设备落后。现有的车辆设备80%是上个世纪80年代购置且已到了报废期限，唯一一辆机扫车还是今年12月3日市环卫局赠送的，能够较好运行的几部洒水和清运辆也是历下等兄弟单位赠送的退役设备，目前的清扫工作还处于扫帚推车水平，机械化程度明显低于周边县区。二是人员工资偏低。受经费不足的影响，现有200多名环卫工人基本是早晨五点起床上班、晚上8点下班，临时工工资300元/月左右，社会地位低、劳动负荷大、工资收入低，在一定程度上也影响了他们的工作积极性。三是价费不合理。多年来，行政事业单位在编人员一直按4元/人的标准收取环境卫生费、对各类住宅小区也按4元/户的标准收取垃圾清运费且没有得到县物价部门的明确批准，这个标准是2000年以前县财政没有对预算外资金收取30%的管理费、燃油价格没有上涨的情况下确定的，现在一把普通的扫帚已从3元左右涨到了5元左右，但从社会收取的保洁费却没有按物价指数和单位人员变化及时调整，还一直沿用1999年确定的标准，而且也没有征收近年来的新增人员的环境卫生费，尤其是是××镇成立环卫所后，与县环卫处就收取保洁费方面恶性竟争，使用本来不大的蛋糕变得越来越小。再加上按优化投资环境的要求对工业园区的20多万m2道路实行无偿保洁，本来不足的经费更捉襟见肘。
（四）市民环卫意识。近几年来，虽然我县城市化进程明显加快，但许多县城居民尤其是城中村居民和部分乡镇进城居民从思想意识到生活习惯还没有完成从农民到市民的转变，乱扔乱画、乱丢垃圾，个别村城中村居民还在县城街路放羊啃青；个别饭店、宰杀点、浴池乱倒垃圾、乱排污水；大多数居民按传统习惯，婚丧等红白事乱放鞭炮、乱撒纸钱，不仅造成空气污染，而且炮屑纸末布满街巷不清扫；就是在机关工作人员中也有不少人随地吐痰、乱丢烟头纸屑，带饲养宠物上街随处便溺，还有个别保洁员为减轻一级保洁的劳动量自行焚烧垃圾，尤其是个别居民甚至单位蓄意破坏或阻挠设立垃圾箱等收集设施，增加了环卫保洁的难度。
三、思考建议
环境卫生问题是一个社会性的问题，不能简单的归咎哪个部门，它有历史的、自然的原因，也有观念上、管理上的原因，还有资金的、体制的原因。解决环卫问题应立足当前，着眼长远，多管齐下，采取综合措施，逐个解决问题，稳步提高环卫工作水平。
一、在管理上下功夫。环境卫生虽然能够靠临时突击实现垃圾搬家、解决当时问题，但要稳定环境卫生水平，必须建立责任清楚、标准明确、监管有力的长效管理机制。一是理顺管理体制。在市容环境监察方面，由现在的执法局统管改为与环卫分治，根据执法局授权委托，由环卫部门利用人员分布点多面广的优势进行全方位一线管理，实行保洁执法一条龙；也可由执法局成立快速机动的市容环境卫生监察中队，根据自己巡查或环卫人员提供的情况及时处理市容环境问题。在行业管理方面，理顺与××镇环卫所的关系，要么将××镇环卫所合并到县环卫处；要么明确为类似交管所的双管单位，至少从业务上要受环卫处的指导和管理。凡涉及到县城环境卫生方面的标准统一由环卫部门制定实施。二是明确责任划分。从保洁范围上，就是按照《××市城市环境卫生管理办法》规定，严格界定环卫、有关部门和单位的清扫保洁范围，把该干的工作干好，把不该承担任务分解出去，集中精力干好份内的工作，凡不属于规定保洁范围的实行有偿服务。通过划分责任，消除环卫保洁空白、失控和扯皮现象，特别是要与××镇环卫所划清责任范围，搞好工作衔接。建议由县城驻地镇环卫所承担城中村、城乡结合部和缴费集贸市场等公共场所的卫生保洁工作，同时对双方的清运、清挖等有偿服务范围应作出明确的界定。从日常监管上，对包括“门前五包”在内的与单位、小区、不属于环卫保洁范围的公共场所有关的日常环境卫生检查督促，统一由环卫处负责，改突击型环境卫生清理为平时保持型。三是健全规章制度。城市市容和环境卫生工作，应坚持专业管理和群众自觉、教育与处罚相结合的原则，建立健全各项规章制度。第一，制定标准。就是尽快制定县城主次干道、背街小巷、各类公共场合、住宅小区、单位庭院的环境卫生标准，对公共场所的个人行为也要规范禁许范围。同时，制定鼓励政策，积极推行垃圾袋装化和净菜上市，适当限制使用一次性物品。第二，检查通报。经常性的检查督促是保持良好环境环境卫生的有效措施。除环卫部门利用保洁每天进行全方位的一线检查记录外，每周按规定标准进行一次检查，每半月通过简报、网络、广播电视等形式通报一次检查结果。第三，严管重罚。借鉴广州、连云港等城市的做法，对随地吐痰、宠物上街便溺、县城街路放羊啃青、乱扔烟头垃圾等实行严管重罚，借此来提高公民的环境卫生意识。同时，把从县直部门到乡镇的环境卫生工作也纳入全方位管理，进行年度考核，在文明单位评比中实行一票否决，一方面可以体现出县委、县政府的重视，另一方面也可以提高各单位的重视程度。
二、在配套上求完善。环卫设施是市政公用设施的重要组成部分，应与城市同步规划、同步建设、同步验收启用。一是注重地面净化。在搞好清扫保洁的基础上，加快建成区软硬覆盖，硬化、绿化城中村和个别背街小巷的裸露地面，春夏季节注意清水洒街减少尘土影响。二是配套市政设施。主要是配套排水管线，更换长期“超期服役”管道，防止污水外溢，及时清理排污明渠的漂浮垃圾；在县城街路按80—100米一个的规定要求设置垃圾箱（桶），合理设置垃圾中转站，尽快建设成启用无害化垃圾处理厂。同时，制定政策鼓励推进社会投资建设环卫设施。在目前征地、资金都有一定难度的情况下建议向有关部门和专家咨询，借鉴外地做法，尝试用防渗技术处理底部后以垃圾造山的做法，在垃圾山上栽树种草，把变垃圾堆变为人工景观。三是搞好协作配合。规划、建设、管理、经营等各方面的政策应注重配套衔接，部门之间搞好协作，在进行城市规划时必须充分考虑环卫等相关因素，尤其是公厕建设要放到优先考虑位置，避免人为因素的影响。在目前状况下，可考虑与书报摊点结合增加经营性移动公厕，解决市民如厕问题。建设主管部门应主动协调好环卫与路灯各架空管线部门的关系，解决雷电、视线等影响保洁效果的因素甚至保洁员生命安全的问题，如根据季节变化在早晚适当调节路灯的开关时间，尤其是冬季和阴雨天在早晚保洁集中时间内可提供一适量的照明服务等。
三、在经费上拓路子。我县环卫工作有偿服务收入不能弥补经费不足，主要支出仍靠财政负担，解决经费问题除县财政给予必要保障外，关键是要千方百计拓宽“挣钱”的路子。一是改革政府保障方式。主要是改革包干经费制度，就是根据物价指数、县城的保洁面积、执行的保洁标准和需要特别办理的事项及环卫的有偿收费额度，每年核定一次保障经费，把过去的“人头费”变成“办事钱”，满足环卫的基本需要。二是足额收取保洁费用。对行政事业单位应按人头缴纳的环境卫生费、垃圾清运费等，每年由县人事、劳动部门核准单位实有人数，物价部门明确缴费标准，财政部门从人员工资或单位经费中直接扣除划转环卫处。对有偿服务单位严格按规定标准和服务项目收费，禁止业内单位或专业队伍（公司）恶性竞争。三是扩大有偿服务范围。制订明确的环卫有偿服务收费标准，利用人员网络优势，对不属规定保洁范围内的公共场所、单位庭院和绿地、河道明渠及各类摊贩占用场地的清理等，实行有偿服务;对工业园区各单位建议也实行有偿保洁服务或“实行门前”制度;成立有偿服务“五包”专业队伍，帮助单位落实“五包”措施、保证“五包”效果。四是利用竞争增收节支。对现有范围的保洁权、肥料处置权清挖清运权等不仅在内部竞争承包，还应推向社会，按市场化运作，实行无标底招标，以增收节支。应努力改善装备状况，提高工作效率，减少人员开支。五是积极争取无偿援助。相对我县市、区经费比较充足，设备也比较先进。环卫处应继续发扬现在的做法，利用节日走访、环卫节邀请市局领导参加等方式，加强与上级业务主管部门和兄弟单位的联系，多争取资金和设备支持;对能争取来无偿援助的单位和个人也可参照招商引资的有关政策给予适当的奖励。
四、在改革上求突破。发展的根本出路是改革。环卫是全国建设系统探索市场化运作最早、改革方式最灵活、效果最明显、经验最丰富的领域。2003年荷泽市的环卫改革在全国具有一定影响，原来情况与我们近似，他们的做法可以学习借鉴，建议环卫处前往参观学习。一是探索改革思路。城市环卫工作的发展方向是走社会化服务、企业化管理、产业化发展、管理与作业职能分离的路子，应把现有环卫作业人员推一把赶下海，自由组合成自主经营、自负盈亏的清扫保洁、清挖清运、监理巡查专业队伍或作业公司，按照“全城覆盖、全日保洁、全员竞争、全民参与”的要求，把保洁区划分成适当数量的区片，通过竞争取得清扫保洁、垃圾清运、质量监理等服务作业权，价格由市场决定，变使“以钱养人”变为“花钱办事”，不仅可以实现环卫事业的市场
化、社会化，也可建立环境卫生长效机制，让主管部门腾出更多精力抓管理和监督。二是明确职责分工借助改革实行管干分离，理顺环卫管理体制。根据政、事、企分开，管理与作业服务分离的原则，逐步建立“主管部门（建设局或环卫处）宏观调控，专业队伍（公司）具体负责”的管理体系。即由环卫处会同建设规划局负责编制全县环卫发展规划、制定并实施相关政策措施，核定专业队（公司）作业任务并进行检查、考核、管理、监督环卫招投标市场，负责管理国有资产、建设大型环卫设施等。三是给予优惠政策。在人员处置方面，在编事业人员实行“老人老办法，新人新办法”：对原属事业性质的正式职工，其事业身份不变，原工资作为档案工资予以保留，以后根据事业单位改制要求一并处理，在岗时按劳取酬；对新进入人员一律按企业职工对待，实行劳动合同管理对临时工实行去留自由、公司或专业队伍管理。对专业队伍（公司）：可继续享受事业单位相应的税费优惠政策，同等条件下可优先获得作业资质和作业服务权，在工商注册时适当放宽审批条件，现有机械设备等国有资产可优先租赁或低价一次性出让给专业队伍（公司）。四是培育垃圾处理产业。主要是继续探索堆肥、焚烧、热解等多种垃圾处理方法，并试行分类收集和回收利用；积极探索鼓励再生资源回收利用，改变传统单一对垃圾进行填埋的处理方式，引导垃圾产业向更经济方式发展。当前要加强废品回收行业建设，在无害化处理场进行“拾荒”，培植废品回收市场，通过财政补贴等形式，鼓励环卫部门开展生活垃圾中固体废物的回收工作，既有利于生活垃圾的减量化、资源化，也可在某种程度上增加部分收入。
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