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从国际法角度看科索沃独立问题

林曦

【摘要】科索沃单方面宣布独立以后，世界各国对其采取了不同的态度，以美国为首的国家对科索沃“独立”的承认开创了一个危险先例,引发了联合国和国际法的价值危机以及国际秩序的震荡。科索沃的“独立”，从国际法角度来看属于分裂国家的非法行为,违反了联合国安理会第1244号决议，也不能适用于国际法中的“民族自决原则”。重启谈判是稳定、持续解决科索沃地位问题的最佳途径，中国应该为营造塞科双方新的谈判氛围发挥建设性作用。
【关键词】科索沃独立 民族自决权 国家承认

Abstract: After Kosovo declared independence unilaterally, many countries in the word took different attitudes. The recognition of Kosovo gave by the US-led side started a dangerous precedent, which induced the shock of value crisis of United Nations and International Law, as well as International order. The “Kosovo independence” is illegal activities of divided nation in the eyes of International Law, which breach of NO. 1224 UN Security Council resolutions and also not apply to “Self determination” in International Law. To restart negotiations is the best approach of steadily and constantly solving the Kosovo problem. China should play a constructive role in building negotiation atmosphere between Serbia and Kosovo.
Key Words: Kosovo independence; Self determination; national recognition  

2008 年2 月17 日, 科索沃单方面宣布独立。科索沃的独立得到了美国及英、法、德等国的支持, 但受到分离分子困扰的西班牙、罗马尼亚、塞浦路斯等国则不予以承认, 俄罗斯、塞尔维亚更是坚决反对。缘何小小的科索沃独立会在国际社会引起如此的轩然大波呢? 这主要是因为它不单单涉及到科索沃独立的问题, 而且还涉及到国际安全体系以及人类创造了百余年的国际法体系是否违反或破坏的问题。在本文中, 笔者想就科索沃独立问题着重探讨四个方面的问题。

一、民族自决权与分离权
对于科索沃而言，虽然以阿族为主，与塞尔维亚在历史上也是分分合合，但它毕竟不是殖民地，也不由外国人占领, 只是塞尔维亚的一个自治省，所以确切来说，科索沃应该是分离而非真正意义上的“独立”。而科索沃独立依靠的“民族自决权”原则，也是难以成立的，这是因为，民族自决权不能发展出分离权。
国际法上的民族自决权是指一切处于外国殖民统治、国外占领和外国奴役下的民族，具有自己决定自己的命运、政治地位和自主地处理其内外事务的权利，并且这种权利应受到国际社会的尊重。 富学哲：《从国际法看人权》，北京﹒新华出版社，1998年版，第148页。
但是，民族自决权并不能发展出分离权，因为自决权的行使是以不危害主权国家的主权和领土完整为前提的。《国际法原则宣言》在对各民族享有平等权及自决权规定之后，又强调“以上各项不得解释为授权或鼓励采取任何行动，局部或者全部破坏或损坏在行动上符合上述各民族享有平等权及自决权原则并为之自主独立国家之领土完整或政治统一。”而《给予殖民地国家和人民独立宣言》也重申“任何旨在部分或全面地分裂一个国家的团结和破坏其领土完整的企图都是与《联合国宪章》的目的和原则相违背的。可见，国际法是禁止分离权的。在自决和尊重领土完整、国际法与国内法之间，并不存在永远的冲突。在各国和联合国的实践中，自决主要限于殖民地情况，且不意味着分离的权利。 熊玠：《无政府状态与世界秩序》，杭州﹒浙江人民出版社，2001年版，第183-184页。

国际上存在过一些分离独立成功的例子，但都是在分离双方协议和集体协议以及母国的同意的基础上完成分离成为新国家的，也就是说，根据主权者的同意才成功实现分离获得独立的。虽然国际法禁止分离权，但国际法并不禁止主权国家同意其治下的一定领土和人民分离出去另建国家。这种同意是主权者对其管辖事项的处置权，是主权者表达主权、实现主权的一种方式，此种处置本质上属于国内管辖事项。如1971年孟加拉的分离最初没有获得母国巴基斯坦的同意，联合国相关决议也没有承认孟加拉国的独立。直到1974年2月巴基斯坦政府最终承认孟加拉国独立之后，联合国才接受其为正式会员国。可见，双方协商实现分离，占主导地位的是作为母国主权者一方的同意。无论以民主、人权还是以人道等理由和接口，都不能使分离实体侵犯母国的主权和领土完整的分离行为变得正当和合法。 黄遥：《后冷战时期的国家领土完整原则与人民自决原则》，载《法学家》，2006年第6期。

如今，科索沃单方面宣布独立，作为母国的塞尔维亚的态度是：“科索沃宣布独立是单方面和非法的行为，塞尔维亚永远不会承认科索沃独立”。因此，在塞尔维亚坚决反对其分离的条件下，科索沃想借“民族自决权原则”来获得真正意义上的国家资格，仍是无法实现的。也就是说，对于民族自决权的适用，应当采取谨慎的态度。如果片面地将这一原则推向极端，滥用民族自决权，以致损害国家主权、妨害其他民族的正当权益，那就会破坏国际法律规则，也会降低这一原则的价值。 杨泽伟：《论国际法上的民族自决和国家主权》，载《法律科学》，2002年第3期。

二、科索沃独立是否违反国际法
科索沃独立是科索沃阿尔巴尼亚族人长期谋求政治独立的结果。讨论科索沃单方面宣布独立的行为是否违反国际法，首先要分析的是决定其地位的联合国安理会第1244号决议是否具有法律效力。
第1244号决议是联合国安理会1999年通过的政治解决科索沃问题的国际法文件，其目的是为了结束当年的科索沃战争，即因南斯拉夫联盟共和国拒绝签署由美国、欧盟国家和俄罗斯组成的国际联络小组调解南联盟与科索沃激进阿族武装“科索沃解放军”之间激烈武装冲突而达成的《朗布伊埃协定》，北大西洋公约组织以“人道主义干涉”之名对其发动的军事打击。决议在重申所有国家对南联盟主权和领土完整承诺的基础上，决定在科索沃建立临时行政当局特派团，使科索沃人民能够在南联盟内享有高度自治；在科问题最终解决之前，特派团应促进建立科索沃的高度自治和自我管理，并促进旨在决定科索沃未来地位的政治进程。
第1244号决议在通过之后对科索沃未来地位有何影响，理论上的解释不尽相同。一种观点认为，根据决议，如果某种最终地位没有得到塞尔维亚同意或安理会正式认可，塞尔维亚的完全主权即行恢复。另一种观点认为，在联合国管理期间，塞尔维亚的主权只在形式上得到保留，这明显地预设了将其他某种主权安排作为最终地位的一部分。 Henry H. Perritt, Jr. “Final Status for Kosovo: Untying the Gordian Knot: Final Status for Kosovo,” The Chicago-Kent Law Re-view, Vo.l 80，2005，p. 10.
然而，无论如何，有两点是清楚的：一是决议的目标为科索沃高度自主和自治；二是科索沃最终地位的决定权掌握在安理会手中。决议最后特别提到安理会“决定继续积极处理此案”。安理会报告确认，它将与所有有关方协商，最后决定科索沃的最终地位。国际联络小组《关于解决科索沃地位的指导原则》载明，科索沃地位的最终决定必须得到安理会认可。科索沃也承认安理会的这种权力。《秘书长关于联合国科索沃临时行政当局特派团的报告》, S/2007 /395, 2007年6月29日。

然而，科索沃单方面独立改变了第1244号决议的性质，剥夺了安理会的权力。安理会的1244号决议可以说已经成了一纸空文，联合国决议的法律效力受到了极大冲击，联合国只能眼睁睁看着自己的会员国塞尔维亚的领土主权遭到割裂。那么，联合国作为国际社会最大的国际组织，其决议是否具有法律效力？
1244号决议作为国际组织决议，其法律效力是国际法学中一个具有重要理论价值和现实意义的问题。国际组织决议是指国际组织的某一机构，依程序规则以书面形式通过的决定。尽管它的形式和名称表现为多样性，但一项国际组织决议是否有法律约束力的关键是看这一决议的意图是什么。 宋丽弘：《科索沃问题的历史由来与国际法思考》，载《内蒙古民族大学学报（社会科学版）》，2008年9月第34卷第5期。
如果它能体现国际法的基本原则，它的法律效力就毋庸置疑。像联合国这样重要的世界性的国际政治组织，它的主要机关——安理会的决议，不仅在国际政治上有重大的影响，而且在国际法上也有重要的意义。而1244号决议又是以维护领土主权完整、充分保障人权为目的，因此，联合国安理会的1244号决议是具有国际法效力的。所以，科索沃单方面宣布独立，置1244号决议于不顾，属于违反国际法的行为。

三、承认是否构成国家标准的要素
国际社会实践的发展，推动国际法的发展，把国际承认作为国家标准的一个要素来讨论。承认历来有针锋相对的“构成说”和“宣告说”。“构成说”认为，新国家只有经过承认，才能具有国际法主体资格。一个新国家，即使完全具备国家要件，但如果没有得到承认，就不能取得国际法主体资格，所以承认是构成性的，具有构成或创造国际法主体的作用。“宣告说”认为，承认具有“宣告”或确认的性质，即新国家的成立和取得国际法资格，并不依赖任何其他国家的承认，而取决于其成为国家的事实。《蒙得维的亚公约》也体现了“宣告说”的观点，该约第三条规定：国家在政治上的存在并不依赖于他国的承认。 [英] 詹宁斯、瓦茨修订，王铁崖、陈公绰等译：《奥本海国际法》（第1卷第1分册），北京﹒中国大百科全书出版社，1995年版，第203页。

然而，在新国家诞生的场合，不能笼统地、不分具体情况地单独适用“宣告说”或者“构成说”，应该具体问题具体分析。新国家产生基本上可以分为两种情形，一是殖民地、半殖民地以及受奴役压迫的非自治领土脱离宗主国或保护国建立属于自己的新国家，二战后亚非拉等新国家的产生；二是主权国家的一部分通过分离的方式建立的新国家，如冷战后的前苏联、东欧地区新国家产生。
在殖民地、半殖民地以及受奴役压迫的非自治领土脱离宗主国或保护国的场合，应适用“宣告说”。这是由于这种独立在国际法上具有天然的正当性和合法性。但是，除此之外的新国家产生，尤其是主权国家的一部分通过分离的方式另建新国家，应适用“构成说”，这是由国际法本身的性质决定的。一个单方面的分离实体到底是处于国家还是非国家的法律地位，不应只依赖于该实体的自我认定；分离情形下产生的新国家，其作为国家的法律地位必须依赖于国际社会的承认。诚然，对另一国的存在或不存在，有利害关系的国家的政府并不是决定该问题的一个客观、公正不偏的权威。但是，既然一般国际法没有成立创造和适用法律的特殊籍贯，法律事实的存在就只能靠有利害关系的各国来确定。 [美] 汉斯﹒凯尔森著，王铁崖等译：《国际法原理》，北京﹒华夏出版社，1989年版，第226页。

对一个新国家进行承认，有三个前提条件：一是从母国的分离独立须有母国的同意或默认才可完成国家身份建构；二是国家身份的建构不能违背广泛认可的国际法的基本原则；三是民主、人权等标准尚不能构成国家身份建构要素。 赵洲：《论国际法上的国家身份建构》，载《法制与社会发展》，2007年第 6期。
那么，具体到科索沃独立事件，对其国家承认也应参照上述观点，在客观的基础上进行博弈互动的承认。现在的科索沃，虽然获得一些国家的承认，但也有许多国家表示不承认或者持中立态度，其中还包括俄罗斯和中国这样的大国。而作为其母国塞尔维亚，更是坚决反对科索沃独立。至于国际承认有没有、有多少，都不是问题的关键。而且从目前的形势看，科索沃想成为联合国的会员国基本上是不可能的。所以，到目前为止，科索沃的国家资格仍是有疑问的，还不能称之为完全意义上的主权国家。

四、中国应持有的态度
在对待科索沃独立事件的态度上，与美苏两国旗帜鲜明的支持与反对不同的是，中国采取了“暧昧”的表态：除了“严重关切”以外，对科索沃采取单方面行动的做法“可能产生一系列后果和严重负面影响”“深感担忧”，同时认为，只有“双方通过谈判达成一项彼此均可接受的方案”才是“解决科问题的最佳途径。”
事实上，我们不难看出，科索沃独立事件为国际上的分离主义提供了一个行动模式，那就是：先制造骚乱，招致政府当局平乱，接着进行反政府武装叛乱，制造人道主义灾难，引起国际社会干预，然后在国际社会的庇护下谋求独立。在科索沃独立事件中，内外联手制造骚乱和灾难，外国干预势力趁虚而入，分离势力得以加强，塞尔维亚政府维护主权和领土完整的实力便相对减弱，从而导致科索沃独立趋势不可避免。那么，科索沃独立是否会产生多米诺骨牌效应，中国是否应该担忧由此对台湾地区产生的不良影响，并且作为一个负责任的大国应该采取什么样的态度。笔者认为，可以从以下三个方面来分析：
首先，科索沃问题是否还有谈判空间，很大程度上取决于利益相关国尤其是大国的态度。就目前的形势看来，由联合国来推动科索沃未来地位问题的谈判仍旧困难重重。这是因为，塞尔维亚在俄罗斯的支持下坚决反对科索沃独立，其谈判的底线是“协议自治”，也就是以扩大科索沃自治省自治权限为诱因促成科索沃阿族领导人接受科索沃继续留在塞尔维亚版图之内。而另一方面，以“协议独立”为目标的科索沃阿族领导人在美国的支持下也绝不可能走回头路。二者之间的激烈矛盾，短时间内依旧不可调和。在这种情况下，中国采取模糊态度，其实是在俄罗斯与美国之间取一个中点，不偏向任何一方。这也是中国基于国家利益和外交政策一贯坚持的立场。
其次，国际法虽然保护国家的主权和领土完整，支持国家统一，但是，在国际法和国际社会的法律性质没有改变之前，国家维护统一、制止分裂不能完全指望国际法。国际法的作用只限于增强维护统一、制止分裂的合法性和正当性。主权国家能否成功维护统一、铲除分裂势力，最终还是取决于国家的政治、军事、经济实力。科索沃独立事件告诉我们，分离之所会最终发生，源于两个因素：一是母国维护统一、反对分裂的实力的下降；二是分离实体在外国的干涉下对抗中央政府实力的增强。 范宏云：《国际法视野下的国家统一研究——兼论两岸统一过渡期法律框架》，广州﹒广东人民出版社, 2008年版，第138页
在这一点上，中国政府与塞尔维亚中央政府没有可比性。所以，对于科索沃独立是否会对中国台湾地区产生多米诺骨牌效应，应该客观冷静地看待。
最后，就目前的国际形势来看，科索沃实现彻底独立，成为真正的主权国家只是时间上的问题。从这个层面来看，中国若过早地表明态度，也没有事实上的必要。但同时，中国作为当今世界上具有举足轻重地位的大国，也应该为启动新的科索沃问题谈判进程发挥独特的作用。科索沃不顾各方合理关切的草率行为，对中国造成的负面影响也是不可低估的。因此，中国有责任将国际社会为塞科双方继续谈判创造积极条件的呼吁转化为实际行动，以最大限度淡化科索沃效应。《外交部发言人发表谈话：中国对科索沃单方面宣布独立表示严重关切》，载《人民日报》，2008年2月19日，第4版。

综上所述，可以看出，科索沃单方面宣布“独立”，其实是一种分裂行为，不能以“民族自决原则”为借口来获得其合法性。但是，作为其母国的塞尔维亚未能采取有效的措施制止科索沃的独立，同时，当今世界的复杂局势最终促成了这一现状。对于中国来说，作为一个尚与分裂活动作斗争的国家, 科索沃的独立给我们带来了重要的启示。中国作为一个负责任的大国，应该为科索沃问题的谈判进程发挥建设性作用。