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发展农村产权抵押融资的困境及治理对策
张胜利

去年年底，省委、省政府出台了《贵州省农村产权制度改革试验试点工作指导意见》，将农村土地、房屋、宅基地等纳入产权制度改革重点内容。今年，铜仁市正式启动了农村林权、土地承包经营权和宅基地使用权（以下简称“三权”）改革试点。9月，德江农村信用联社在全市率先推出了“三权”抵押贷款试点。农村的土地、房屋、山林等有形资源无疑是一笔非常大的价值财富，如何把这些资源转化为有效资产和资本，进而开发其融资杠杆功能，从政府到银行机构都在进行积极地尝试。但总体上看，进展缓慢，成效不大。
面临的困境
农村资源资本化还存在许多制约瓶颈。这些瓶颈如果得不到有效突破，盲目开展农村产权抵押融资，不仅不能发挥和放大农村资源的效用，反而会在银行机构形成大量的不良资产。
一、归属不明确、价值难评估、流通少平台、权益无保障是当前农村产权参与银行融资的主要制约因素
抵押担保是银行机构为覆盖资产风险，实现持续经营的有效手段，无论担保方式如何创新，担保标的物都必须是价值充分、便于变现的资产或权益，而目前的农村产权状况难以满足这些条件：
（一）农村产权划分不清晰、权属不明确。农民对农村产权只有使用权而无处置权，怎样进行产权抵押还处于试验阶段，没有制度保障，银行机构不敢贸然推进产权融资。在具体权属物的划分上，许多土地没有书面合法的权属证明，村民之间围绕使用权存在诸多经济纠纷，即便拥有经营权的合法证明，也缺乏准确性和科学性，如对权属土地的面积、位置只有笼统描述，没有进行准确的测量界定，不能构成清晰明确的产权归属。
（二）农村产权价值难以评估。无论在制度层面、学术层面还是市场交易层面，对农村产权的价值评估都缺乏相应的准备。没有公允的行业评价标准，没有专业的价值评估人员，没有市场认可的中介机构，借贷双方就难以对产权价值作出准确的判断。
（三）农村产权没有可操作的交易平台。农村产权要作为一项可抵押担保的资产，必须是便于流通变现的，而现有的产权交易所无法对农村产权进行挂牌交易，农村产权实际上是不可交易的“死资产”。
（四）农村产权担保缺乏有效地权益保障机制。对于农村产权的确认、转让缺乏规范的管理办法和统一的监管登记机构，银行接受产权抵押担保后，不能在有权部门进行登记以确保抵押权属的完整有效。
二、农村产权现状导致实现参与银行融资目标遥远
目前，铜仁市农村产权改革仅仅停留在号召性的文件层面，还没有形成可操作的实践框架。和产权确权、流转相关的法规体系、管理体系、市场体系尚未建立起来，既无确权及权益保障的行政架构和法规制度，也无价值实现所要求的市场机制。因此，农村产权以货币价值方式参与银行融资还有很长的一段路要走。
从银行的角度看，正因为农村产权在价值实现上存在如此多的障碍，银行开发相关信贷产品的现实性显得不足。目前，铜仁市仅部分农村信用社开展了“三权”抵押贷款试点，其它银行机构均未参与其中。据调查，德江农村信用联社推出的“三权”抵押贷款，都是在小额农户信用贷款的基础上添加了无任何实质性作用的“三权”抵押合约，对贷款偿还起保障作用的是农户的信用状况，而非抵押合约。从这个层面上分析，所谓的“三权”抵押不仅没有发挥作用，反而增加了贷款手续环节和农户的借款成本。
治理对策
一、努力建立和完善的农村产权制度环境、公平的要素流通市场和有效的权益保护机制
农村产权改革的目标指向不能仅仅定位在发挥融资效能上，要以农村产权价值开发和价值实现为目标，围绕这两个目标建立和完善相关的法律体系、行政架构和市场体系。
（一）进一步完善农村产权制度，规范明晰权益归属。通过制定完善的农村产权确认、转让、交易和保护制度，统一、规范开展确权颁证工作，明确农民对土地、林地等资源的使用权、收益权以及自主转让、抵押的权利。确权范围除林地、土地之外，应尽可能包括现有农民使用的产权资源，特别是宅基地、房屋等资产。具体的产权划分应清晰准确，要便于要素的抵押转让交易，如土地、林地等资源可参考国际标准采用经纬测量，准确标注地理位置，明晰权益界限。
（二）探索客观反映农村产权价值的评估机制。在参照国外成熟农业产权评估体系和国内其他试点地区先进做法的基础上，充分听取农民、农村集体组织、相关产权管理部门、银行机构、评估中介机构的意见建议，制定前瞻可行的产权评估指引，并选择部分符合条件的产权中介评估机构对农村产权进行试验性评估，通过市场交易的试错更正，最终形成具有市场公信力、客观反映产权价值的评估标准和体系。
（三）建立公开、公平的农村产权交易中心。建立由政府授权的农村产权交易中心，制定市场化的交易原则，为农村产权创造良好的流通平台。应明确专门的管理部门对产权交易进行统一监管，确保交易的公开公平，并避免出现多头管理，权责不清的状况。除维护市场公平交易秩序外，监管部门应尽量减少对具体交易的行政干预。在建立市场初期，交易中心应尝试培育具有一定实力且负责任的做市商，稳定市场行为，坚决打击产权投机活动，避免过分炒作和波动。同时，可引进民间资本建立产权投资公司，鼓励各类资本参与产权交易，活跃市场交易，提高产权在市场上的变现能力和融资能力，并以此形成客观的产权价格发现机制。
（四）建立农村产权权益保护机制。制定相关产权权益保护制度，保障产权所有人的合法权益。特别是在土地征用、城乡规划过程中应尊重农村产权关联人（农民、接受抵押的银行机构）的合法权益，确保权益人经济利益不受损失。还可参照现行城镇房产管理办法，建立农村产权的登记制度，由农村产权交易管理部门进行统一登记管理。在确权颁证基础上，建立统一完整的产权数据库，对各项产权的确认、转让、担保进行详细记录，保障农民、经济组织和银行机构的合法权益。
二、积极推动农村产权整合和集约化经营管理
农业产业化快速发展使农村产权资源整合和集约化经营管理成为可能。可以在乡镇或行政村设立一个农村资源管理机构（或组织），在充分确权的前提下对农村资源进行集中管理和开发利用，努力实现农村资源价值最大化，促进产权流转的有序化和规范化，推动农村资源开发利用、产权流转、价值实现的健康发展，为农村产权参与市场交易和银行融资奠定一个良好的基础。
三、银行业金融机构要稳步跟进，用信贷杠杆推动农村产权的集约化、规范化管理，稳步推进农村产权抵押贷款
涉农金融机构要主动适应农业发展模式的转型，进一步细分农村市场，在农业产业化进程中转变经营理念、经营方式和管理模式，坚持以需求为导向的产品创新理念，在转变中纾解当前面临的信贷资金供需错位的支农困境，提升支农服务水平和效率。
（一）逐步推出相关信贷产品，积累农村产权信贷管理经验，推动农村产权信贷的健康发展。铜仁市相关银行机构已先后推出了“茶园贷款”、“蔬菜贷款”“烟草贷款”等类似于产权抵押形式的贷款品种，首先要把这些贷款做细做精，发挥示范效应。增强农户的产权意识、价值意识和资本意识，进而推动农村产权管理体系的建立和逐步完善。
（二）选择性地开展农村产权抵押贷款。银行机构应选择产业化经营组织和种、养大户开展产权抵押贷款试点。尽可能降低信用风险，条件成熟时再逐步推开。对分散型的农户贷款需求，建议用小额农户信用贷款予以解决。
（三）农村产权抵押贷款是农业产业化发展的重要推手，银行监管机构应该坚持在农村经济社会发展中化解农业信贷风险的理念，适当提高农村产权抵押贷款的监管容忍度，包括降低风险权重和偏离度容忍。
（四）政府要加大对产权抵押贷款的补贴。可将农业产业化专项补贴资金的一部分集中起来用于弥补产权抵押贷款损失，允许银行机构税前计提农村产权抵押贷款专项损失准备。同时，要积极推动建立农业保险机制，尽可能分散银行机构的农业信贷风险。
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