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关于做好县地税局的税收法制工作的建议与思考
一、推行税收法制员工作制度以来所取得的成效
新的《中华人民共和国税收征收管理法》自2001年5月1日起施行以来。对于保障国家税收收入，保护纳税人的合法权益，规范税收执法行为，整顿和规范社会主义市场经济秩序已经起到重要作用，使我国的以法治税工作迈上了一个新的台阶，特别是税收法制员工作制度自2002年开始在我县试点运行成动，并于当年10月向全省推广以后对基层的税收法制工作有目的、有计划地引导和鼓励地税干部认真学习掌握和严格按程序执法，从源头上防止和最大限度地减少或避免执法过错，消除执法隐患，切实解决执法随意性和简单化现象，提高干部队伍的整体素质和执法水平，已经显现出优良的功能和法制作用。实践证明依法治税是市场经济条件下税收工作的永恒主题，是税收的灵魂和生命线，法制员工作制度是以法治税的基础，也是实现税收工作目标，促进社会经济全面协调发展的重要保证。我县自2001年试点运行法制员工作制度以来，未发生一起行政复议，行政讼诉案件，税收无投诉，无上访，实现税收收入2001年为4920万，2002年为5390万，2003年达到6550万元，2004年计划为8500万元，今年到3月底，组织入库地方税收入1844万元，比上年同期增收691万元，增长60%，各类基金、费全面增收；县局被省委省政府命名为省级文明单位，县局办税服务厅被省文明办、省总工会命名为省级文明行业窗口，9个基层分局全部创建达到省局标准化分局，其中一级1个，二级3个，三级5个，信息化建设受到国家税务总局的表彰，但是在深化推行税收法制员工作制度过程中，还存在一些差异。
二、深化推行税收法制员工作制度与当前税收实际工作存在的差异
（一）法制工作制度主要是从源头上防止和最大限度地减少或避免执法过错，是对税收征管实践行为的一种规范，是税收信用体系建设的一个重要方面，体现诚信征税，延伸纳税服务，是对纳税人的一种法律援助，是杜绝征税人员乱征乱罚的一种有效途径。但是在具体实施法制员工作制度过程中职能制式的机关块状结构对这一新生事物在认识上还不够统一，在执行中这种块状结构，在统筹协调上还存在一些不够畅通的地方，加上税收所固有的强制性、无偿性，固定性持征，征纳双方这一对矛盾始终尖锐存在，受客观经济发展，税收外部环境的影响，在执法的过程中，依然存在一些值得研究探讨问题，基层税收法制员工作的个人作为不符合集体审理规则，容易产生缺陷，因为现在绝大多数的基层税收法制员都是兼职，都有自已的征管任务，对自己的行政执法行为如何界定，在同一基层机关，在没有行政职务或无赋于特定权力条件下，不可能超越分局长或所长的权限，对执法工作进行把关审理，如果外部环境不变，法制员没有强烈的责任心和事业心基层法制工作只能是被动应付，很难深化。
（二）是受税收计划体制的制约。我国实行市场经济已多年了，但是税收工作依然还是典型的“计划经济”模式，指令性税收计划、超收计划在税务系统已成定式，“计划指导征收”这一模式的运行，使以法治税工作受到削弱，在税源与计划发生矛盾时，这里有两个方面；一方面是经济的快速发展，带来了税源总量的增长，在年初计划不变的条件下，使“函养税源”有了广阔的空间（即使追加计划增幅也是有限），新的税收征管法对缓征税收作了明确规定（要经省级局同意），但在实际操作过程中，有多少户能按此规定运行。如何能够做到按期申报，足额纳税，更不用逾期申报，加收滞纳金和处罚。这种情况下齐全的执法文书资料——只能是体现税收面上的名富其实的“纸上谈兵”；一方面是税收计划的下达超越了经济发展和实际的存量税源，使预收税款、“寅吃卯粮”变为可能，在税源不充裕的情况下为了完成税收计划，便“以票引税”，预收税款或贷款交税等，这便是时常所提到的“税收水份”。以上两种情况使十分“刚性”的税收，变成了“弹性”税收，法制何以体现。还有一个方面就是税收总量在快速扩张以后，一些地方仍然提出税收的加速增长和规模扩张，同时以人民代表大会的法律形式，通过指令性计划再层层分解，这种法制下的“税收计划经济体制”是税收法制难以深化的主要症结。
（三）是税收的均衡入库论。税收的均衡入库对保证政府财政的支出十分必要，因为我国行政机关及事业单位实行的是月薪制，与依法治税明显相悖，从税收法制角度讲税收没有“蓄水池”。要做到依率计征，按期申报，足额纳税，月度均衡入库就很难做到，金融部门就是按季结算存息，如要做到月度均衡必然要人为调节。
（四）是税收法制员工作制度中对抽象的税务行政行为和具体的行政行为进行审核把关，并且规定了（更多精彩文章来自“秘书不求人”）审核率按季企业单位100%，“双定户”不低于25%的审核面。但是，在社会主义市场经济条件下，全国市场大流通，人员大流动，商吕大交换，通讯快捷，交通便利，信息传递快，一些商品生产经营者已经打破地域界线，相互保护意识在增强，正在形成一股不可忽视的力量。他们从商品的生产，原材料的采购，工资费用的支出，以至市场的营销，都有相对稳定的渠道和专门的经营人员。他们为了共同的利益对各地税务机关相互隐瞒真情，拒绝提供相关的资料，要掌握纳税人的真实情况困难重重。与此同时，在税务机关内部的核定程序上，也存在一些典型调查走过场，定额评定简单化，也有一些低素质的以权谋私者把核定税款作为权钱交易的手段，影响了税款核定的准确，这便是通常所说的税收征管“三大难”查帐查实难、发票管理难、定额核准难，由于基层法制员大多是兼职，有自己的具体征管任务，致使税收核定难以达到实际水平。
（五）是税收执法文书（征管资料）的虚假性。一个时期以来，特别是在创建标准化分局过程中，各地开始重视税收征管基础工作，注重法律程序的应用，但是，问题仍然不少，税务登记率、亮证经营率不高，纳税无申报，主要表现为通过门征票据这部分，为了征管资料的完善达标，有些基层单位甚至把纳税申报表带到纳税人那里盖好章带回，尔后“闭门造车”，补缺补差，至今仍然存在，依据《税收征管法》及其实施细则而制定的税收征管的法律文书应与法规部门要求使用的执法文书统一，不能各自为政。
（六）是税务违法案件处罚的困难性，新征管法对偷税款的规定罚款率不低于应补缴税款的50%，但是，在实际工作中处罚的困难、入库的困难是客观存在的，在系统内外普遍认为，能把所查出的税款补足缴清了就已经不错了，滞纳金和罚款就算了吧，这是造成处罚率偏低的主要因素之一。
七）是委托代征税款的盲目性，利用行业主管部门的优势，广泛建立护税协税网络，开展社会化办税，依据省级政府的地方性法规规定建立一定的委托代征关系，也是目前条件下，加强税收管理的有效形式之一，虽然这种方式可降低税收成本，节约征管力量，但在实际运行中也存在执法方面的问题，这也是税收法制员工作制度一个不可忽视的重要方面，在一些基层单位，不经县（市）局的批准，盲目建立委托代征关系，混淆“以票引税”与“以票管税”的关系屡见不鲜，特别是在一些偏远地区税务干部人手小，管辖范围又大，聘请了一些代征员以税务机关的名义从事税款的征收活动，由于这些代征员个人税收相关知识的欠缺，执法简单化，代而不征或少征，程序不到位，更谈上执法文书的应用，甚至以税谋私，对税收执法带来了一些负面影响。
三、深化税收法制工作制度的有效途径
首先，认识要提高。税务机关的各级领导从要以法治税的战略高度来认识推行税收法制员的重要意义，一是建立社会主义市场经济使市场主体在公平税收环境中合理配置资源的需要；二是整顿和规范市场经济秩序和税收秩序惩治腐败的需要；三是深化征管改革，提高执法水平，减少税收流失的需要；四是加入wto适应国际经济大环境的需要；五是搞好纳税税务服务，对纳税人在税前实施法律援助和救济的需要;六是维护和树立税务机关良好形象的需要。
其次，要改革县级局的组织体系，合理界定法制员的工作地位法制工作在县级局以下也是税收业务工作的范畴之一，在职能制式的机关块状结构中，都是平行职能机构。以笔者之间，为了减少扯皮、推诿，提高机关办事效率，减轻基层工作负担，县局可设立一个大业务科（股）专司《税收征管法》、发票管理、税收政策的落实等工作，其他相应地组建税收数据处理中心，包括办公信息化（信息中心）、人事教育监察、后勤服务等。在大业务科室下，分别明确法制工作、纳税信誉等级、统一征管软件应用、纳税服务、税务登记、发票管理、流转税、所得税、财产行为税等专人负责，在基层分局工作结构大致可设定，在分局长领下的税收法制员、发票管理员、税务稽查员、门征开票员、片管责任员、计算机管理员等，成立法制工作组。税收法制员主要任务和工作职责就是运用税收程序，依据税收政策，对基层的税收行政执法工作进行具体的事务办理，如同发票管理员，销售、登记、审核发票一样。
第三，要改革税收计划的模式。从财政体制入手，改革目前的月薪制为年薪制，在一个预算年度内，让纳税人先行预缴税款，然后年度清算或结算，多退少补，税收计划由指令性改为指导性，在制定《税收基本法》中可以明确，在中华人民共和国境内的纳税人纳税期限以一个财政预算年度为限，实行按季或按月预交，年度汇算清缴，这样既可衔接财政预算支出的需要，也为规范执法，搞好纳税服务，提供了广阔空间。
第四，要分级制定重大案件的审理标准。所谓重大案件，以笔者理解要具备2个基本条件：一是所偷税款绝对数额，二是所偷税款的相对数。如果将重大案件的审理标准限定在多少万元以上，也有不尽合理之处，比如某一个纳税人，年度应纳税款在300万元以上，所偷税款在30万元以内，比例在10%以下以下，就算不上重大案件。目前，经济运行的总趋势，已经在向现代企业体制过渡到集约化、规模化，新的《税收征管法》及其实施细则颁布，农业税收的取消、起征点的调高、简并征期、简易征收方式的提出，缩小了税收案件的案源这为提高税收案件质量，创造了良好的环境，因此，重大案件的审理标准，笔者认为要根据当地的经济基础来定，以相对比例，比较合理（情节特别恶劣的抗税案件除外），无论偷税数额大小，只要偷税达到或超过10%以上，必须经县（市）级局重大案件审理委员会审理并报上级备案，达15%以上必须上报市级局审理；偷税比例在10%以下，交由同级稽查局或征管分局法制员审理，报县局备案。
第五，要统一执法文书。新的《税收征管法》及其实施细则在征纳双方权力，义务和法律责任上，作出了明确规定，配合宣传贯彻新的《税收征管法》及其实施细则，纳税服务的观念应运而生，简化程序就是纳税服务，这是税收信用体系建设过程中，以法诚信纳税，做好纳税服务，对税务机关自身提出的基本要求，纳税人与征税人是平等的法律主体，而不是行政上的管理与被管理的关系，要注重对纳税人权利的保护，加强对税务机关执法的监督，简化程序，统一执法文书，就显得十分必要，法制工作的资料要求与征管工作的资料要求都是税收实践的执法文书，二者应在尽量简化的基层上互为补充，做到执法文书的统一，并在创建标准化分局活动中，将法制员工作制度的操作过程以及结果作为重要内容之一，纳入考核，通过ahtax2000应用执法文书，归档征管资料，减少纸质资料。
第六，要依据计算机运用科技手段，抓好基层法制工作。XX省地税局开发的全省地税系统统一征管软件ahtax2000，在节约人力资源，降低税收成本，及时掌握和了解，税收进度和纳税人纳税情况等方面起了十分重要的作用，但在行政执法和税务稽查的业务需求和操作应用上还略显不足，尽管在软件中有行政执法的内容，但至今仍然处于停用状态。XX市地税局在XX县区局开发试点应用的电子执法档案，解决了全省地税统一征管软件ahtax2000在行政执法方面的业务需求，从法制员工作制度，工作计划，以及案件的审理，到执法文书的产生都在计算机上运行，各基层分局分别编码具有一定的保密性，建立在广域下的税收电子执法档案，市局县局可随时掌握基层税收法制工作动态，还能及时纠正和补充基层审理的不足，改正纠正处罚的过错，这是在新形势下将税收法制工作纳入计算机管理的一项创新举措。以笔者之见，为了合理有效地配置现代化管理资源，可将现在运行的电子执法档案系统，并入全省统一征管软件ahtax2000统筹协调税收征收管理和税收行政执法以利提高计算机的运用效率，发挥计算机的作用，实现利用科技手段管理税收工作的目的。
第七，以人为本，提高税务干部的政治和业务素质，是当前条件下深化税收法制工作的重要保证。要充分调动广大地税干部职工的积极性和创造性，健全的税收法律体系（税收基本法、税收实体法、税收程序法）要靠广大基层的税务工作者去执行。因此，各级地税机关要尽量改善基层税干的工作和生活环境，努力增强他们的光荣感和责任感，只有全员素质的提高，才能实现以法治税工作的整体推进和法制工作的深化，实现这一目的的途径，一是进一步简并基层征管机构；二是全员强化培训以三个月为一期，两年一轮；三是实行基层税收管理员和法制员竞争上岗，考试考核录用。
第八，要建立考核机制，追究执法过错，认真兑现奖惩。
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