新社会风险下的澳门福利政策.docx

新社會風險下的澳門福利政策
梁啟賢
澳門大學政府及行政學系

摘要：
澳門在2005年後，各大賭場相繼投入服務後，也促成澳門經濟的起飛，人均本地生產總值在去年達到227,508澳門元，而失業率更趺至3.6%，可說是一個全民就業的社會。大量勞動人口投身薪酬較高的博彩行業，使博彩行業的發展在澳門一枝獨秀，在2006年，從事博彩業的人口已有16.1%；然而在經濟欣欣向榮的「盛世」下，澳門社會有沒有什麼的危機？
Taylor-Gooby(2004)在“New Risk, New Welfare: The Transformation of the European Welfare State”一書以「新風險」一詞來形容現代後工業社會面對的種種危機。他認為「新風險」是指進入後工業社會的轉變，而所引發的經濟和社會變遷；在眾多新風險中，家庭及工作失衝的問題，可能是未來澳門社會一個嚴峻的問題，也可能是考驗特區政府有關福利政策的試金石。眾所周知，博彩行業的特色是不定時的工作時間，此種工作模式，將嚴重影響有關從業員的家庭生活，甚至產生家庭問題。本文將會以新風險的角度探討澳門工作與家庭失衡的問題，及分析特區政府應如何透過福利政策把有關的風險減低。

引言：盛世下的風險
澳門在2005年後，各大賭場相繼投入服務後，也促成澳門經濟的起飛，人均本地生產總值在去年達到227,508澳門元，而失業率更趺至3.6%，澳門可說是一個全民就業的社會。大量勞動人口投身薪酬較高的博彩行業，使博彩行業的發展在澳門一枝獨秀，在2006年，從事博彩業的人口已佔總勞動人口的16.1%，共四萬六千多人(統計暨普查局)；同年，澳門特區政府的博彩稅總收入達二百零六億二千九百二十三萬七千元，佔整體稅收七成多！然而在經濟欣欣向榮的「盛世」下，澳門社會將要面對什麼風險？
在2005年開始，澳門的博彩業開始「起飛」，已有學者、社會服務人士指出，博彩業的急速發展，可能會引起不同的程度的社會問題，並呼籲當局需多加注意，例如：青少年的價值觀、家庭與工作平衡的問題等等(梁啟賢，2005；聖公會，2005)。
Taylor-Gooby(2004)在“New Risk, New Welfare: The Transformation of the European Welfare State”一書以「新風險」一詞來形容現代後工業社會面對的種種危機。他認為「新風險」是指進入後工業社會的轉變，而所引發的經濟和社會變遷；在眾多新風險中，家庭與工作失衝的問題，可能是未來澳門社會一個嚴峻的問題，也可能是考驗特區政府有關福利政策的試金石。眾所周知，博彩行業的特色是不定時的工作時間，此種工作模式，將嚴重影響有關從業員的家庭生活，甚至產生家庭問題；而家庭是組成社會最基本的單元，也是為其成員提供最基本照顧的組織；因此，若家庭出了什麼問題，勢必影響社會的穩定。

什麼是新社會風險？
英國著名社會學家Giddens(1999)指出：「風險」應是由西班牙或葡萄牙文轉為英文，意指駛入未明的海域。換句話說，它原本指渉空間，後來「風險」一詞被廣泛運用在銀行業務、投資等等範疇，轉而指渉時間，意指借貸雙方對投資可能結果的計算；其後「風險」又應用在其他不確定的狀況。時至今日，風險管理仍常被應用在商業管理中。
德國社會學家Beck(1992)在其名著“Risk society ; towards a new modernity”中指出了現代社會本就是一個風險社會，由於經濟的急速發展、社會的高度分工，引致個人化(individualization) IndividualizationIndividualization抬頭、過份制度化(insitutionalization)等問題，因而形成風險社會Individualization；而「風險社會」也成為現時不同範疇社會科學的分析取向(approcach)。Giddens則指出風險社會是一種對未來的關注，也是突顯理性的局限與全球化風險，強調是對現代化與現代化的反思(李易駿，2005)。Giddens(1999)把風險分成兩種：外在風險和人為風險；外在風險是指所感受的風險是來自於外來、傳統或自然；人為風險則是來自社會制度、科技發展或因人類知識增加，而認識的新風險，例如：各種新發現的病毒。過去，人們通常憂心自然帶來的風險，例如：天災；今天，我們更擔心人為的風險。人為風險並不單只涉自然，也滲入其他生活領域，包括婚姻與家庭等社會制度。1997年的亞洲金融風暴，所觸動的不只是東亞各國的金融、經濟，也影響了上述區域的社會、政治發展。
「風險社會」的出現，揭示了現代社會面對最大的風險，不光是傳統的天災，更有是由於科技日益發達而產生風險，相信這也是後工業社會的最吊詭的地方。Taylor-Gooby(2004)運用風險社會的理論為基礎，進一步指出在後工業社會中，由於全球化的加劇，人類社會的風險不但沒有因科技革新而得到和緩，相反，社會風險更影響不同的生活層面；Taylor-Gooby指「新風險」是人們在生活中所面對的風險，是與過渡到後工業社會的過程有關的經濟與社會變遷所造成的。他認為進入後工業社會四個過程中，所產生不可避免的社會變遷，正是新社會風險所在。該四個過程如下：
一)女性大量進入勞動市場，男性在經濟上的主導權減弱：
1970年至2001年歐盟國家的男女就業比例，女性從45%上升至61%，男性卻從81%下滑至78%。雙職家庭成為主要的家庭模式，女性可平等地參與教育和就業。依據盧森堡收入研究分析地中海和保守國家裡，缺乏技能的女性難以平衡家庭收支，最容易遭受新風險的危害。
二)女性照顧責任影響家庭收入：
老人人口數增加，也增加對社會福利的壓力相對引發傳統福利國家在健康照顧和退休金(pension)(又譯作年金)的開支。歐盟計畫在2000年到2003年將提升65歲以上老人就業率提升到73%，希望可舒緩部分老人福利的壓力。
家庭照顧大部分由女性提供，女性照顧兒童或依賴老人的時間是男性的2倍以上。20歲到49歲家庭中的女性平均每週有46小時在照顧兒童和老人，而男性僅22小時。50歲到64歲的女性則每週花22小時照顧老人，男性則為16小時。
女性承擔起照顧責任，會影響她們的就業機會，繼而影響家庭收入。盧森堡收入研究顯示，在歐盟國家雙親家庭，只有一人工作的家庭，發生貧窮的可能，是雙職家庭的3到6倍，這樣的情形在福利較弱的自由主義福利國家影響更顯著；因此，很多女性必須投入勞動市場，以避免家庭陷入貧窮的境況。

三)勞動市場變遷，影響教育和就業機會：
隨著科技發展，非技術人力需求下降；跨國競爭激烈，低技術的工作會轉到工資較低地區進行生產，相對影響低教育者遭受到社會排斥(social exclusion)的危機增加。最低教育程度者的失業率是受大學教育者的2.5倍，而處於長期貧窮的狀態是5倍。教育和技術水準是生活和工作質素的關鍵；技能增加似乎等同可登上較高的職業階梯，而較低技能的人則將承受不穩定和失業的處境。
四)舊福利國家支出的縮減導致私人服務的擴張：
公營部門私營化(privatisation)本身並沒有什麼特別的風險，但公營部門私營化的結果是：消費者無法自私有化後的市場獲得滿意的選擇，及私營化後的服務標準出現問題，一切只是接市場回應需要。有部分國家的福利政策提供津助給私營部門或直接資助服務使用者，以協助兒童和長者獲得應有的服務。
後工業社會的轉變，影響著不同階層人民的生活，尤其是指弱勢社群在三個範疇中，會遇上較大的困難，它們分別是：
一：工作與家庭的失衡：由於婦女大量投入勞動市場，女性如何平衡工作和家庭照顧責任(特別是對子女及長者照顧)？。
二：勞動市場的變遷：由於市場的改變，缺乏技能人士難以覓得合適的工作。即使不斷學習，也難以在社會流動中向上爬升。
三：福利國家的變遷：傳統的福利國家，逐步以私營的退休保障計劃代替以往的社會保障，但由於金融市場的穩定性有限，私人退休金可能要面對更大的風險(Taylor-Gooby,2004)。

由於現代風險的高度複雜性和廣泛影響性，因此風險治理的主體不能再像過那樣只是由政府來承擔。Spicker(2001)形容現代社會是：不安全(insecurity)、脆弱(Vulnerability)、不穩定(precariousness)。
過去，一般政府都會認為專家及科學化的研究是處理風險的不二法門；但「風險社會」不僅是一種概念，也是一種文化概念。在風險治理的決策過程中，必須充分考慮文化、社會和價值因素，而不能以簡單的因果思維或理性思維來進行決策(Taylor-Gooby,2004)。
Taylor-Gooby(2004)主張在新的風險社會中，應該建立「新合作風險治理模式」，把政府、企業、社區、非營利組織的力量結合起來，構建起共同治理風險的網路聯繫和信任關係，建立起資源、資訊交流與互補的平臺。這樣才可能充分動員一切社會力量，共同應對未來可能發生的風險。也有不少學者、國際組織(World Bank, 2000, 2005; Lloyd-Sherlock, 2004; Pestieau, 2006)回應風險社會的討論時，提出社會保護(social protection)概念，期望以提早介入的手段來減少風險的影響。

澳門面對什麼新風險
Taylor-Gooby分析的新風險，主要是他對西方社會的觀察，特別是全球化下西方福利國家的變遷，也因此導致社會急速改變；雖然澳門並不是傳統西方福利國家，但自2004年後，由博彩業帶動了澳門經濟再次起飛，國際投資相繼湧入澳門，加速澳門的國際化，然而經濟高速發展的同時，澳門社會也出現了不同的社會風險；其中工作與家庭失衡的情況，可能成為澳門社會問題的根源；此外，過份單一的經濟取向，也可能成為未來社會發展的隱憂。
首先，工作與家庭失衝的問題，由於博彩業、旅遊業、酒店業等等，都是在第三產業(tertiary production)中，偏向勞動力密集的行業，由於這些行業的快速發展，特別是博彩業較高的工資，吸引大量的女性投身其中，根據澳門特區政府統計暨普查局的統計數字指出，2004 年的女性勞動參與率是55%，至2006年已達58.8%(統計暨普查局網頁)，大量女性參與勞動市場，澳門社會也可能要面對如西方社會的新風險。
現時，由於大量婦女投入勞動市場，雙職父母或雙職家庭已是澳門家庭模式的主要趨勢，此種趨勢對社會會產生什麼的風險？
根據澳門街坊會聯合總會在2004年針對任職賭場婦女進行的研究(梁啟賢，2004)中指出，由於她們的工作時間經常是晝夜顛倒，嚴重影響她們與子女的親子溝通，他們日常最常見的親子時間，大多是簽手冊、查閱功課等等，大多是事務性的溝通，缺乏了情感的溝通，對子女的健康成長做成不良的影響；更甚的是，在該研究中，同時也發現，被訪者的子女，由於在家庭中與父母的互動過程中，可能耳濡目染，也認為在賭場工作，是一份理想工作，因此，在賭場工作的婦女可能也影響了子女在未來職志發展的選擇，雖然，在澳門從事賭場工作，也是一份合法的工作，但大量的人投身其中，會影響澳門經濟過份單一化，對經濟發展也是一種危機。
其次，由於雙職家庭日增，可能對子女的管教也較為疏忽，現時雖然沒有什麼針對上述問題而作出的研究，但根據很多從事青少年服務的社會工作者、學校社會工作者，均指出現時的青年問題，較以往複雜，特別是由於父母長時間工作，可能疏於管教，他們很多時會給子女較多的零用錢作為補償，此舉，令青少年有更多錢花費在玩樂上，而忽略了自己的學習。根據教育暨青年局的統計數字顯示，完成初中離校率，在02-03年度為6.1%，04至05年度已升至7.5%(教育暨青年局網頁)，而離校率增加，可能與部分青少年提早進入勞動市場有關。雖然，選擇繼續升學仍然是澳門社會主流的思想，但快速發展的博彩業由於工資較其他行業為高，又有法律保障，賭場只可聘請澳門居民，令很多青少年出現了一種有持無恐的心態，認為「讀書不成」沒有問題。
澳門社會在博彩業急速發展下，迅速改變了澳門的家庭模式，也是由於家庭是組成社會最基本的單元，家庭模式的改變，也影響了社會，各種問題開始形成，諸如：家庭與工作的失衡、親子關係、青少年的價值觀等等，上述因應社會轉變而出現的問題，正是澳門社會面對新風險。

應如何面對新風險
面對不同形式的新社會風險，所有政府都希望以有效的管治來減少風險對不同社會領域的影響，在施政時必須把風險因素加入其政策訂定過程中(Bessant, J, Hill, R, Watts, R, 2003)；一如本文在介紹新風險的討論時，同時也指出，政府必須結合社會上不同的部門，例如是：商業機構、非政府組織、社區等等，建構一個新的合作平台，來共同處理風險，而Taylor-Gooby(2004)也指出一個強大的公民社會(civil society)是可以有效分擔風險，也可讓市民參與政策的訂定。另一方面，世界銀行提倡的社會保護也可以是政府可以考慮作為未來福利政策的方向。
社會保護是指：一個較傳統社會保障(social security)更闊層面的保護，同時在生命週期(life cycle)中可能遇到的風險作出提早介入，避免個人及家庭陷入風險中。國際勞工組織(ILO)對社會保障發展所提出的方向：「擴大社會保護至每一個人；增加計劃的效率致力令社會保障的權利成為一真正普及的現實驗」(to extend social protection to everyone and increase its efficiency in order to make this right into a universal reality)(黃洪，2004)。
International Social Security Association (ISSA)指出社會保護可分為三個不同的範圍(dimension)，其分別是：可得到必需的物質及服務(access to essential goods and services)、預防及保護(prevention and protection)、推廣潛能及機會(promotion of potentials and opportunities) 。
社會保護是強調在生命週期中，為各種可能出現的風險作出預防及提早介入，以免問題惡化，但是生命週期中，可能會碰上什麼風險問題？台灣學者彭懷真曾針對女性及兒童的問題，整理家庭生命週期不同階段，分析他們可能會遇到的問題，現運用他的研究基礎，加上女性及兒童以外的問題(例如：長者照顧問題)，再加以分析，如下表所示：
家庭生命週期階段
各階段相關的主要問題
1.新組成之伴侶
婚姻調適、性騷擾、就業婦女單身條款的壓力、與姻親的相處關係
2.有幼年子女的家庭
兒童照顧或疏忽、婦女受虐、就業婦女托兒的壓力、照顧家中長者、參與終身學習，減少家人的相處時間
3.有學齡子女的家庭
兒童虐待、婦女就業、子女反抗、子女的學業、父母開始退休、可能要面對失業危機
4.有青春期子女的家庭
性虐待、婦女再次就業、婚姻危機、子女行為問題
5.有年輕成年子女的家庭
性別歧視、婦女健康、家中長者的健康問題、子女升學、就業問題
6.子女成長後獨立的家庭
家庭收入減少、婦女更年期、健康問題
7.老年人家庭
收入保障、配偶過世而產生寡居心理調適

資料來源：彭懷真(2001)，《婚姻與家庭》

在上表中，明確顯示出，家庭在不同階段均要面對不同的風險，再加上急速的社會變遷，原來在家庭內部可解決的問題，至今天可能已沒有作用。社會保護所提倡的提早介入，可能是解決問題有效的方案。
由於，現時新社會風險影響最大的是家庭模式的改變，而產生一系列的問題，澳門特區政府有必要參考社會保護概念，重新訂定家庭政策，使有關政策更可切合時代的需要。
由於女性參與勞動市場的比例增加，而且已是一股不可逆轉的趨勢，政府應鼓勵非政府組織、商界合作，籌辦更適合在職婦女的托兒務，例如：在工作場所附近設立托兒所，以增加婦女的親子時間。其次，由於女性就業增加，個人主義抬頭，增加了家庭問題出現的風險，因此，政府及商界有必要為僱員在工作場所提供家庭輔導服務，期望在問題初期已處理，而不可讓問題惡化下去。同時，訂定家庭政策時，應以家庭友善(family friendly)為整個政策的核心部分，以此信念來推動官方部門、非政府組織、商業機構合作為和諧家庭創造有利的環境，以避免問題惡化才作出介入。
雖然，澳門現時的處境絕不是西方福利國家的財政危機，但由於社會、政治條件的限制，澳門也不大可能發展成西方般的福利國家，因此，在福利的融資上，必須強化公民社會及商業機構的參與，使福利多元化，以避免任公共財政的風險影響對市民的福利服務。

結論：如何面對新風險
由急劇社會變遷產生的風險或新風險，已經影響著我們的日常生活，政府應採取更主動(proactive)(Kemshall, H, 2006)的態度來減低風險對家庭的影響。
家庭：一向是社會最重要組成的單元，尤其是外在社會環境急劇變遷時，家庭更是人們主要的精神依靠。但由於社會環境急速改變家庭結構也隨著改變，使家庭不再擁有傳統家庭中教養、娛樂、經濟、情感支持等功能。女性大量參與勞動市場，影響對家庭中子女及長者的照顧功能相對減弱。同時，離婚率增加、未婚生子、單親家庭都容易使家庭陷入不同的風險中。非常依賴博彩業的澳門社會，在新風險的沖擊更是顯得嚴重，因此，澳門特區政府有必要因應新風險時代的需要，重新訂定澳門的福利藍圖，特別是家庭政策作為核心，以確保有穩定的家庭。很多已發展國家，已意識到強化家庭對社會穩定的作用，因此，動員社會不同的力量來重建家庭功能、價值，甚至福利政策也是以強化家庭為重點。
例如：新加坡「重親情，享倫理工委會」宣言：
「家庭重要，是因為家庭帶給人們愛，溫暖和歡愉，家庭是我們在快速變動的世界裡，安定人心的錨。許多人認為，家庭是私人事務，但是對一個國家言，如果我們的家庭無法提供家庭成員支持的力量，後果會影響整個社會。因此，整個社區都應該支持家庭的建構和穩定。……因為家庭很重要，不僅對我們個人，也對新加坡整體。」(何琦瑜、陳雅慧，2005)
重視家庭，強化公民社會（Strengthening the civil society），開拓多元化福利資源，是當前面對新風險的最有效策略，澳門特區政府參考西方的經驗，結合本地的社會文化因素，建構有效減少風險的策略，有效回應社會需要。

參考資料：
Beck, Ulrich, translated by Mark Ritter (1992) Risk society; towards a new modernity, London ; Newbury Park, Calif. :Sage Publications.
Bessant, J, Hill, R, Watts, R, (2003) Discovering risk: Social reserach and policy making, New York; Peter LangPublishing, Inc.
Giddens, Anthony, (1999) Runaway world : how globalisation is reshaping our lives, London : Profile Books.
Kemshall, H, (2006) “Social policy and risk” in Mythen, G and Walklate, S, edited, Beyond the risk society: Critical reflections on risk and human security, Maidenhead; Open University Press, McGaw-Hill Education.
Lloyd-Sherlock, Peter, (2004) Living longer : ageing, development and social protection, London ; New York : Zed Books.
Pestieau, P, (2006) The welfare state in the European Union : economic and social perspectives, Oxford : Oxford University Press.
Spicker, Paul, (2001)“Social Insecurity and Social Protection,”in Edwards, R and Glover, J, edited, Risk and Citizenship, London; Routledge.
Taylor-Gooby, Peter (2004) New Risk, New Welfare: The Transformation of the European Welfare State, Oxford; New York: Oxford University Press.
World Bank, (2000) Balancing protection and opportunity : a strategy for social protection in transition economies, Washington, D.C. : World Bank
World Bank, (2005) Household risk management and social protection in Chile, Washington, D.C. : World Bank.
李易駿、謝文元、古允文 (2005) 〈台灣勞動市場風險的深化與擴大：既有統計資料的初步觀察〉台灣社會福利學會，高雄醫學大學醫學社會學與社會工作學系，中正大學社會福利學系主辦，2005年臺灣社會福利學會年會 社會暨健康政策的變動與創新趨勢 邁向多元整合的福利體制 學術研討會。

何琦瑜、陳雅慧 (2005) 〈家庭，全球未來的挑戰〉台灣；天下雜誌 第335期。
梁啟賢 (2005) 《從事博彩業婦女親子關係研究》澳門；澳門街坊會聯合總會青少年綜合服務中心。
黃洪 (2004) 〈社會福利的價值、目標及功能：重要的課題及挑戰〉 香港；香港社會服務聯會。
聖公會澳門社會服務處 (2005) 《澳門青少年對博彩及金錢價值觀研究報告》澳門；聖公會澳門社會服務處。
彭懷真 (2001)《婚姻與家庭》臺北市 : 三民書局股份有限公司。
教育暨青年局網頁：http://www2.dsej.gov.mo/~webdsej/www/statisti/2006/edu_statistics06.html
統計暨普查局網頁：
http://www.dsec.gov.mo/c_index.html
International Social Security Association:
http://www.ilo.org/public/english/protection/download/newsletter/2004/nov-eng.pdf

梁啟賢：澳門理工學院社會工作課程講師
　　　　澳門大學政府與行政學系博士候選人