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关于XX县区实施扶贫到户的原则思考
进入新阶段，中央对扶贫开发提出了“省负总责，县抓落实，工作到村，扶贫到户”的工作原则。回眸国家“八七”扶贫攻坚取得的历史性成果，审视新阶段扶贫开发政策的制定与实施，不言而喻，新阶段扶贫开发工作的对象在调整，目标在提升，措施在强化，方式在创新。近年来，XX县区通过实施统一规划项目到户、实体带动效益到户、社区环境改善到户、小额信贷扶持到户、社会各界帮扶到户等直接或间接扶贫方式，切实改善了贫困地区群众的生产生活条件和社区面貌，实现了扶贫政策到户、项目到户、效益到户、解决温饱到户的目标。实践表明，扶贫到户是新阶段彻底解决贫困人口温饱问题最直接、最有效的办法。
一、扶贫到户为减少贫困人口成功破题
（一）扶贫到户是扶贫开发工作的重大战略举措
其一，扶贫到户是树立和落实科学发展观的具体体现。党的十六大明确提出：“坚持以人为本，牢固树立和落实科学的发展观”。坚持科学发展观的本质和核心就是坚持以人为本，提高人口素质，实现经济社会的最快最好发展。坚持以人为本，就是要切实解决贫困人口的温饱和实际问题，就是要满足人民群众的精神文化需求，就是要充分发挥人民群众的聪明才智。我县是农业大县，农业人口占总人口的，办好秭归的事最根本的是把农民的事办好，办好农民的事，必须解决贫困人口的温饱问题。扶贫开发是“三农”工作的重要组成部分，扶贫到户又是扶贫开发工作的重要举措，是促进农业经济发展、增加农民收入、维护农村稳定的一项非常重要的举措，是贯穿于扶贫开发工作始终的一根主线。
其二，扶贫到户是全面实现农村小康社会的必然要求。扶贫工作的对象是贫困群体，改变贫困地区的面貌必须紧紧围绕改善贫困人口的生产生活条件和生存环境，努力提高贫困人口的综合素质和生活质量。党的十六大旗帜鲜明的提出了全面建设小康社会的宏伟目标。贫困人口温饱不解决，贫困地区面貌不改变，就很难缩小贫富、地区之间的发展差距，更不能实现城乡、区域之间的协调发展，同样也就没有全社会的全面小康和人民的共同富裕。实施扶贫到户，消除贫困，缩小发展差距，既是贯彻落实中央提出的“五个统筹”的要求，也是全面建设小康社会的重要举措。当前的首要任务是解决农村贫困人口的温饱问题，同时还要帮助初步解决温饱的低收入人口增加收入，巩固温饱成果。
其三，扶贫到户是落实参与式扶贫规划的现实选择。从授人以鱼到授人以渔，从“输血”到“造血”，从救济式扶贫到参与式扶贫开发，在扶贫开发工作重点村推行参与式扶贫开发新模式，赋予贫困农户知情权、参与权、监督权，发动群众全过程参与扶贫项目的决策、实施和监督，借此提高群众自主脱贫、自我发展的能力，从根本上解决贫困问题。如今，群众由观众变成了主角，心态也从“要我脱贫”转化为“我要脱贫”，加快发展、脱贫致富的干劲倍增。贫困群众参与扶贫开发、改变贫困落后面貌、进而实现脱贫致富的热情高涨。参与式扶贫开发为什么能够激发活力。为什么能够赢得群众的真心拥护。关键就是让群众在脱贫致富中唱了主角，从而极大地调动了群众的积极性，充分发挥了群众的创造力。
（二）扶贫到户是贫困户脱贫致富的必然选择
扶贫到户政策实施以来，通过采取“以奖代补”的措施，促进了贫困村基础设施大完善，产业结构大调整，科技扶贫大推广，生存环境大改善，党建活力大增强，村级经济活力竞相迸发。
一是制定了科学的扶贫到户规划，提高了扶贫资金的使用效益。科学合理的规划是贫困区域经济发展的蓝图。个重点村的扶贫开发规划，都按照山、水、林、田、路、电、气、房合理布局，综合配套的要求，认真对照指标进行了周密调查，切实做到了把项目规划到户，把产业制定到户，把任务分配到户，把效益测算到户。通过采取规划到户，明确了发展思路，减少了重复投资，提高了资金使用效益，起到了“四两拔千斤”的效果。
二是促进了农村产业结构的调整，推动了农业产业化的发展。据统计，实施扶贫到户的贫困户大力发展种养项目，如发展柑桔、魔芋、板栗、黄姜，饲养生猪、山羊、家禽等。这些项目既尊重了农民生产经营活动的自主权，又在客观上培育和推动了贫困地区主导产业的形成与发展，也带动了在这些方面进行服务的企业的形成与发展。
三是促进了农村精神文明的建设，体现了“三个文明和谐发展。在村、组内部实行互帮、互学、互督、互促制度，改善了农村中以往的人际关系，增强了村民之间团结友爱和集体荣誉感，形成了比学赶帮的社会风气。同时，为贫困农户提供了学习党的方针政策、学习科技文化、开展各类社会经济活动的机会和场所。这对农村的教育、文化、卫生、法制、计划生育等各项事业的发展都具有重要的意义。
四是密切了党群、干群关系，有利于基层组织建设。实施扶贫到户后，群众说，过去一些乡村干部是“催粮要款、刮宫流产”，如今乡村干部是“上门送暖、帮助生产”，改善了干群、党群关系，使党和政府在人民群众中的形象得到改善和升华。因此，凡是扶贫到户搞得好的地方，普遍呈现出“群众满意、银行满意、政府满意”的现象。另外，在一定程度上解决了“有人办事”和“有钱办事”的问题，为解决“好带头人、好班子、好队伍”问题找到新的途径，有利于巩固基层政权。
五是激发了群众的活力，有利于化解自我矛盾。长期以来，凡涉及间接扶贫到户（基础设施）的项目，都由于触及到群众个人利益，往往扶贫效果不甚理想。通过采取“四自一扶”的方法，即：自愿申请、自愿投劳、自我调田、自我发展，村扶持费用，化解了乡村与群众、群众之间、减负政策与季节用工的矛盾，破解了难题，激发了活力。
二、贫困山区实施扶贫到户任重而道远
（一）思想认识难以统一。从目前扶贫到户的实践来看，工作中存在着扶贫措施不过硬，部门配合不合拍，干部工作不合力的现象。溯本求源，这是思想认识不统一的具体表现。一是领导认识弱化。组织领导是做好扶贫到户工作的重要保障。但是有的领导对扶贫到户工作缺乏足够的思想认识，认为只要把地方经济发展起来了，贫困户的温饱问题也就顺利解决了，往往把主要精力放在大项目、强投入、保运转上，对扶贫到户的工作只停留在一般的形式上，忽视了贫困人口的温饱问题，从而出现了扶贫到户工作“上面不支持，下面不落实”的现象。二是部门认识软化。扶贫到户工作是一项综合系统工程，需要各部门的密切配合和共同努力。但是在运行操作中，乡镇以及相关部门对扶贫到户工作兴趣不浓，片面地认为扶贫到户是群众自己的事，到户工作实施起来难度大，群众的工作也不好做，以至于部门为了维护自身利益，出现了“问题面前打排球，矛盾面前踢足球，利益面前打篮球”的不协调现象。三是群众认识淡化。扶贫到户的真正受益者是贫困户自己。但由于部分群众对扶贫到户的真正含义不理解，认为扶贫到户就是把钱直接分配到户，等、靠、要的思想更加严重，以至于有的贫困户有“苦尽甘来”的错误乐观想法。也有的贫困户认为扶贫到户无非又是扶几个村干部，没有自己的份，有“贫困是命”的落后宿命思想。群众思想认识上的偏差，导致扶贫到户工作“上推下不动”。
（二）贫困对象难以识别。新阶段扶贫开发的贫困标准进一步提高后（绝对贫困人口由元提高到元，低收入人口由元提高到元），扶贫开发工作的要求也越来越高难度也越来越大。贫困标准的提高对扶贫到户工作也提出了新的考验。实施扶贫到户，基础性的工作是把对象核准，但是要科学、准确的核准贫困对象，工作难度较大。我县是个农业大县，贫困人口多，贫困程度深。至去年底贫困监测数据显示，全县还有万绝对贫困人口，万低收入人口。贫困标准提高后，要重新识别这部分贫困人口，准确测算其人均纯收入，需要做大量周密细致的基础性工作，单靠扶贫部门的力量来操作如此庞大的工程，难度非常大。
（三）扶贫成本难以控制。扶贫到户是一项长期性、复杂性、综合性的系统工程。要认真实施好扶贫到户，需要在贫困对象的把握、项目的选择、项目的实施、项目的检查督办、项目资金的兑现等方面做大量深入细致的工作，需要耗费大量的人力、财力、物力。一是工作量大。贫困户的成因千差万别，因此，扶贫到户必须因户制宜，制定规划，确定项目，指导实施，分段验收，兑现资金等。二是工作成本高。全县万多贫困户，万贫困人口，如果要把每个贫困户的项目落实到位，至少要到贫困户家中去次。若每次到贫困户的工作成本花费元，那么整个到户工作结束，需要万元的工作经费。如此之高的工作经费扶贫部门是无力承担的。
（四）信贷政策难以落实。一是农行不愿承担小额贷款业务。商业银行运作政策性业务没有独立的考核、评价标准和机制，使农行无动力去贯彻这一业务。二是农行和扶贫部门利益矛盾加剧。从扶贫部门承贷承还转变为农行直接贷给农户，扶贫部门协助农行办理贷收款业务往来，双方或三方责、权、利关系不清晰，观点和利益的不同，协作难度大。三是农行信贷资金投放对象已经偏离。农行主张要支持产业化经营、龙头企业和基地建设，其对小额信贷扶贫到户的政策原则上是提高回收率，收回后可以再贷，但不主张再多增加贷款。四是农行正在进行城市化业务转向。农行农村基层网点全面收缩、撤并，一个营业所—名信贷员，平均要管理个乡镇，无力做好小额信贷工作。
（五）工作体制难以理顺。扶贫到户工作的参与部门、项目和资金渠道都很多，如信贷扶贫资金由农行管理，以工代赈资金由发改委管理。除很少几个项目外，扶贫系统并不直接实施扶贫项目和活动，相反，大多数扶贫项目活动都由相关部门负责实施管理。如农村道路建设属于以工代赈项目，由当地交通部门实施。往往每年以工代赈资金要比财政扶贫资金多许多，但在每次专项资金检查中，如果扶贫部门管理以外的资金出现问题，往往说的是扶贫资金出现问题，扶贫部门只能“背黑锅”。扶贫部门虽然有扶贫开发的优惠政策，但在项目建设资金调度等方面，因职能不够，协调不够，根本无法调控。这就造成了扶贫系统只有确保实现扶贫目标的责任，而没有控制扶贫资金的足够权力，以及完成好这项重要任务所必需的人员。通俗的讲也就是扶贫办只有责任，没有权力。
三、扶贫到户为贫困地区经济发展提供了现实载体
（一）统一一种认识。回良玉副总理在对扶贫开发工作的批示中指出：“关心贫困地区，关爱贫困人口，搞好扶贫开发，事关全面建设小康社会目标的实现”、“今后扶贫开发工作，要坚持以人为本，落实科学发展观”。这是我们搞好扶贫开发工作的重要理论和思想基础，是各级领导和广大干部群众必须长期树立的思想认识，在任何时候都不能动摇。贫困群众往往处于被动接受扶持的状况，这不仅严重影响着扶贫开发的效果，更重要的是在很大程度上助长了一些地方和群众“等靠要”的依赖思想，使他们丧失了脱贫致富的内在动力。要提高扶贫开发成效，首先要使贫困群众变过去的“要我脱贫”为“我要脱贫”。要做到这一点，就需要各级干部牢固树立“扶贫为了群众，脱贫依靠群众”的观念。在具体工作中，除对群众进行必要的自力更生、艰苦奋斗的教育外，更重要的是要找到合适的途径和方式，组织引导贫困群众直接参与到扶贫开发工作中来，便被等扶持为主动参与。保证贫困群众成为扶贫开发的直接受益者，保证贫困群众享有扶贫开发的参与权、知情权、监督权和管理权，使扶贫开发更加真实的反映绝大多数贫困群众的意愿和要求，从根本上激发他们落实扶贫规划的热情和干劲。
（二）识别两类对象。尚未解决温饱的贫困户（元以下）和初步解决温饱的低收入人口是扶贫到户的两类主要对象。识别、登记这部分贫困人口，是搞好扶贫到户的基础性工作。怎样才能对贫困户进行较为简单易行、客观公正、科学准确地识别和登记，应是县级扶贫部门认真探讨和研究的问题。一方面，要把登记对象选准，比例测算准。贫困户所占比例的准确度高低，是通过参与式测评法识别（更多精彩文章来自“秘书不求人”）和登记贫困户的基础。要依据国家公布的贫困人口人均纯收入标准，选择能代表当地平均水平的地区，确定一定比例的农户进行调查，科学测算当地贫困人口所占平均比例。在测算的比例的基础上，根据贫富差异情况，讨论确定各地贫困户的数额。另一方面，要充分发动群众，扩大公开面。群众的积极性和参与性是准确识别贫困户和贫困人口的关键。过去那种“制定规划靠想像，选个穷人凭印像”的陈旧做法，已不适应也不符合新阶段的工作要求。要广泛发动群众，通过召开村、组干部会议等形式，按照“实事求是，群众公认、投票表决，张榜公示”的原则，确定贫困户的具体数额，确保贫困对象具有广泛性、准确性、公平性、公开性。
（三）实现三个流动。扶贫到户的成本高，单纯的从解决资金上入手，无法从根本上解决贫困人口的温饱问题。一是不适合于人类发展地区的人口流动要向适合人类生存的地区流动。由于资源、地理、气候等条件，人口经济容量太小的地区要向人口经济容量大的地方流动。要引导人口集中，将分散居住的，变成村子；村子往公路旁搬，将小村子变成大村子，将大村子变成小镇，将小集镇再变成大城镇；获得聚集效益。如果剩余劳动力不出去流动，还在当地农村务农，可能扶贫到户的任务更重，当地生态环境被破坏得更严重。二是收入低的地方的人口向收入高的地方流动。人口外出流动政府一般不应收费，即降低人口外出流动的成本；外出务工的，在外学了技术的，挣了钱的，也可以评为劳动模范。贫困地区剩余劳动力转移一部分，一部分耕地向种田户转移，实现适度规模经营。通过劳动力的流动和外出务工，在流动过程中开阔了眼界、更新了观念、学到了手艺、增强了技能、提高了智能，实际是贫困地区较为经济的人力资本投资的一种方式。三是允许鼓励优秀人才合理流动。“送钱送物不如送个好干部”。实施好扶贫到户，不仅需要贫困户自身的努力，更需要一个思路清、措施硬、作风实的村“两委”班子。输入一个好的带头人或者管理人才、技术人才，往往会创造出脱贫致富的奇迹。实施好扶贫到户，特别要着力提高贫困地区干部的思想觉悟、政策水平和带领群众发展经济、脱贫致富的能力。
（四）施行四项政策。一是重新审视扶贫资金的供给和使用方式。扶贫贷款的供给应从基础货币中发放，而不应由农行自筹解决，扶贫信贷资金应稳定在今年的水平上，滚动使用，持续—年不变，财政贴息可按—年考虑，贴息的方法可考虑改为农行按正常银行利率放贷，合格的获贷者由政府（财政、扶贫）将贴息补到位。在信贷扶贫资金中，明确划出一定比例（至少超过）用于小额信贷，资金到户、服务到户的方针应在较长时期（年内）坚持不变。二是建立小额信贷专职机构，行使市场化运作取向的政策性银行的职能。在从事小额信贷扶贫金融部门银行或信用社）内成立相对独立的小额信贷专职机构，完全独立运行、独立核算，制定区别于银行与商业部门的运行和考核指标、标准和规则，并加强监管。三是由乡镇扶贫机构兼任小额信贷的中介服务组织，实行对立核算、自负盈亏。如在贷款利率不能提高的情况下，操作费用可以采取银行拿一点、农户拿一点的办法解决，也可以考虑从财政扶贫资金中解决一点。四是逐步放开小额信贷的利率机制，使之向商业银行靠拢。信贷扶贫逐步推行市场化运作，可以使小额信贷专职机构逐步走上自负盈亏，持续发展的道路，也可以逐步减轻国家财政贴息的负担，但利率不能高于商业银行。
（五）调剂五方关系。一是调剂区域经济发展和贫困人口脱贫致富的关系。尽快解决贫困人口的温饱问题，进一步改善贫困地区的基本生产生活条件，逐步改变贫困地区落后面貌，是当前扶贫开发的奋斗目标。解决贫困人口的温饱问题，离不开区域经济的发展，但区域经济的发展并不意味着就能解决贫困人口的温饱和脱贫致富问题。就扶贫开发而言，解决当前贫困人口的温饱问题应放在第一位，其次才是区域经济的发展。处理好这两者的关系，要求贫困地区在安排扶贫资金、选择扶贫项目时，要解决落实到贫困村、贫困户。在少数贫困人口温饱问题还没有解决之前，不应将扶贫重点转向更大范围的低收入人口。要考虑扶贫资金的统筹安排，还要考虑扶贫资金与其它支农资金的整合使用，要采取搭建“平台”、“拼盘”的办法，通过合理规划，以项目为载体，达到整合资金的目的，提高资金使用效益。二是调剂开发式扶贫与救助式扶贫的关系。当前扶贫开发要根据贫困的成因、特点，以开发式扶贫为主，以直接补助的方式为辅，不能片面的、一刀切的只进行开发式扶贫。三是调剂当前和长远的关系。教育、就业、资源和环境是致贫的根本因素。当前，要加大对职业教育、技能培训和贫困地区剩余劳动力转移的支持力度，只有把知识普及到户、技能传授到户，才能实现扶贫到户的根本目的。从长远看，解决贫困问题的根本是要发展农村贫困地区教育事业。同时要把扶贫开发与可持续发展结合起来。四是调剂部门之间的关系。建立规范、合理、有效的扶贫管理体制，关键是明确部门的各有关职责范围、实现责、权、利相统一，实现对扶贫开发工作的统一管理，统一制定扶贫规划，统筹安排扶贫资源。五是调剂政府扶贫与社会扶贫的关系。关键是协调好政府扶贫的计划性和社会扶贫的自主性之间的关系。力争使政府扶贫行动与社会扶贫行动能够达到目标的一致性和扶贫对象的互补性。
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