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试论地方人大在政治文明建设中作用的发挥
...地方各级人民代表大会及其常务委员会，是我国地方各级的国家权力机关。在推动社会主义政治文明建设的伟大实践中，承担着极其重要的使命，应当也必须依据宪法和法律的规定，充分发挥其作用。但从近年来我国地方人大行权履职的实际情况看，仍然存在着对此认识不能到位、工作缺乏创意、行为有失规范、外部环境不太宽松等诸多问题与不足。笔者认为：地方人大应以党的十六大精神为指导，全面提升依法履行地方国家权力机关重要职权的水准，不负众望，不辱使命，在继续努力推进本行政区域内社会主义物质文明建设和精神文明建设的同时，更多的关注和强力推进本行政区域内的社会主义政治文明建设，并使三者协调发展、相互促进，实现社会的全面进步。
一、关于地方人大在政治文明建设中作用发挥之可能的粗浅分析
⒈从实现政治责任层面来考察。党的十六大是新时期我党历史上一次重要的大会。会议确定了全面建设小康社会的宏伟蓝图，其中一个重要的目标就是“发展社会主义民主政治，建设社会主义政治文明”，并且指出：“发展社会主义民主政治，最根本的是要把坚持党的领导，人民当家作主和依法治国有机地统一起来”。人民代表大会制度，是我国的根本政治制度，是我国政治文明的主体，集中体现了我国社会主义政治文明的内容和本质，体现了党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一。因此，建设社会主义政治文明，地方各级人大不仅负有重大的政治责任，而且可以发挥其不可替代的重要作用。
⒉从履行法定义务层面来考察。十届全国人大二次会议今年初刚刚通过的宪法修正案，已经增添了有关建设社会主义政治文明的有关要求，地方人大理应率先垂范，做宪法修正案实施的忠实推进者。法治是社会进步和政治文明的重要标志，也是其重要的内核和有机组成部分。坚定不移地贯彻依法治国的基本方略，推进社会主义法治国家目标的实现，并努力起主导作用，这是地方人大积极参与社会主义政治文明建设的重要舞台，更是其履行宪法和法律赋予的神圣的重要义务。
⒊从经济社会需求层面来考察。当前，我国经济社会的发展已经到了一个关键时期，也可以说是到了一个重要的转型阶段：一方面，社会主义市场经济体制已初步建立，另一方面，旧体制的弊端还没有完全消除，新体制在显示出巨大优越性的同时其固有的问题开始暴露出来；一方面，全面建设小康社会和推进现代化的进程加快，成绩斐然，另一方面，经济社会政治生活中的各种利益关系和矛盾凸现，困难重重。总之，随着我国经济社会生活的不断发展、改革的不断推进和全球一体化进程的加快，对我国政治文明建设，包括对我们党的执政方式和执政能力的提高、民主政治和政治体制改革进程的加快等，都提出了新的要求。因此，地方人大作为代表人民行使管理国家和社会事务的国家权力机关，应该同时也必须因时顺变，与时俱进，大胆进行理论探索和制度创新为推进我国社会主义政治文明建设作出积极的努力。
二、关于地方人大在政治文明建设中作用发挥之重点的几点思考
政治文明涵盖的内容非常丰富和宽泛，其主要应包括国家政治制度、法律制度和民主制度三个方面。其中政治制度是核心，法律制度是保障，民主制度是基础。三者彼此联系、相互影响，协调发展，构成了政治文明的统一体。因而，建设社会主义政治文明，首先要发展和完善好我国的根本政治制度——人民代表大会制度。它的发展和完善是衡量整个国家政治制度建设水平和完善程度的根本标志，决定着国家政治制度的最终发展方向。地方人大是我国人民代表大会制度的重要组成部分，在推进我国社会主义政治文明建设中扮演着重要的角色，其作用发挥得好坏、影响大小，都事关着政治文明建设推进速度的快慢和质量的高低。笔者认为：当前，地方人大重点应从以下几个方面去认真行使职权，扩大彰显影响，致力树立权威：
⒈发挥促进作用，做人民民主权利落实的实践者。我国宪法规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民”，这就意味着人民是国家权力的主体，作为由人民选举产生、受人民委托管理国家和社会事务的人大及其常委会，就必须对人民负责，为人民代言，在现实生活中切实维护和保障好广大人民群众的民主权利。首先，要在实践中大胆探索“扩大公民有序的政治参与”的实现形式，充分调动和发挥好人民群众当家作主的积极性。如在选举制度上可改进提名推荐方式，直选的县、乡级人大代表候选人可以由各政党、各人民团体联合单独推荐，可以由选民十人以上联名推荐，也应可以由选民自荐，并逐步引入竞选机制，并逐步向市以上层阶推开，以从源头上改善代表及其常委会组成人员的素质结构。在地方人大及其常委会召开会议、审议决定重大事项时，可适当扩大公民和人大代表列席会议，增强决策的透明度和公开性。一些事关人民群众切身利益的事项，可召开听证会，广泛征集社会各界意见。应逐步建立辩论制度和专家咨询制度。需要对事关本行政区域全局和长远利益的个别特别重大事项时进行决断，甚至可以试行“公民共决”，以提高决策的科学性和民主性。其次，要在实践中不断探索人大代表活动的有效形式，充分激发和发挥好人大代表的政治主体作用。人大代表能否在国家政治生活中发挥作用，直接关系到人民当家作主的民主权力能否很好实现，直接关系到社会主义民主政治建设能不能有一个良好的发展基础。一方面要拉紧人大代表与选民的联系纽带。可通过建立代表联系选区和选民（选举单位）、代表向选民（选举单位）述职并接受评议、代表履职登记考核档案等制度，对各级人大代表联系人民群众和履职提出要求并进行制约。另一方面，要创新代表在闭会期间的活动形式，在主动性、多样性和经常性上下功夫。如代表个人持证视察、代表约见本级或下级“一府两院”负责人及有关部门负责人、代表接待选民、代表参与专题调查研究等。要在实践中密切关注基（更多精彩文章来自“秘书不求人”）层民主政治建设，夯实民主政治的重要基础。加强指导，促进乡镇人大工作的规范化、制度化；及时总结街道人大工委工作经验，促其不断完善、提高；加大村务公开、居委公开、企（事）务公开的督查力度，推动基层各级组织为人民群众正确掌好权、用好权。此外，地方各级人大自身还必须牢固确立为人民当家作主服务的思想，将一切工作的出发点和归宿都切实放在保障人民行使当家作主权利上。
⒉发挥主导作用，做促进依法治国基本方略实施的推动者。“依法治国，建设社会主义法治国家”，这是我国社会主义政治文明的重要目标之一。作为地方国家权力机关的地方各级人大在推进依法治国基本方略实施的过程中，应努力起好主导作用，发挥其不可替代的特殊作用。首先，有立法权的各级人大及其常委会要认真行使好立法权，积极推进制度创新。要强化立法为民的理念，建立健全和畅通民主立法、开门立法的机制、程序和途径，让法律的内容真正体现最广大人民群众的根本利益，而不为某些部门、团体和社会特殊利益阶层所左右。其次，要在保证和监督宪法法律法规在本行政区域内正确施行上动真碰硬。地方人大理应且必须带头严格依法作为，维护法律的至高权威。尤其要注意建立和完善自身履职行权的规范和制度，保证工作的法定性和有效性。加强执法检查，促进法律法规得到全面遵守和正确施行，着力营造起全社会有法必依、执法必严、违法必究的良好氛围。尤其对于本地区经济和社会生活中的违法行为要敢于纠正，并通过一些典型的人和事的处理以及宣传，扩大影响，维护法律的尊严。当前，对政府规范性文件的审查和对地方垂直管理部门的法律监督，仍是地方各级人大工作的薄弱环节，应有新举措，争取新突破。第三，根据依法治国基本方略总体要求，要在督促“一府两院”依法治省、依法治市和依法治县（区）上取得新进展。要建立和完善贯彻依法治国基本方略工作报告和检查制度，坚持每年审查“一府两院”年度实施方案、年终检查实施情况，推动各项措施的落实，督促“一府两院”依法行政、公正司法，确保公民和法人的合法权益得到尊重，确保行政权、审判权和检察权得到正确行使。要更新法治观念，努力实现依法治民、治事向依法治官、治权的转变，尤其是在预防和惩治吏治腐败、科学配置国家权力、建立以权治权、制约有力、监督有效的制衡机制方面，地方人大应进行更多的探索与实践。
⒊发挥先锋作用，做促进党的执政能力和领导水平不断提高的践行者。政党是现代政治文明之要件，执政党的执政能力和领导水平不仅关乎着政治文明建设推进的速度，而且必然影响着其发展的方向，规定着其性质特点。随着党的领导方式的转变（即从过去主要依靠政策、到依靠政策法规并重、再到现在依法执政），党对人大工作依存度必然会进一步增强。在全面建设小康社会的新的历史时期，地方人大发挥的作用也必将越来越大。因此，地方人大应在党的领导下，依据宪法和法律赋予的职权，积极而有效地开展工作。首先，要坚定不移地贯彻执行党的路线、方针、政策，自觉坚持和维护党的领导。一方面要牢固确立党的领导是人民当家作主和依法治国的根本保证，党的领导是社会主义政治文明建设题中应有之义，只有依靠党的领导，才能更好地发挥地方人大作用的思想，坚决摒弃那种将党的领导与发挥人大作用相对立的观念。另一方面实际工作中，要自觉地置于同级党委的领导下，维护其“统揽全局，协调各方”的领导核心地位，及时把党的主张通过法定程序变成国家意识，正确处理好党的决策权与人大决定权的关系、党管干部与人大依法任免的关系、监督与支持的关系等。其次，要善于争取党的领导与支持。地方各级人大是地方各级党委具体实现党的执政地位的重要机关。许多地方的实践反复证明：没有同级党委的领导与支持，人大工作将困难重重，权威难以确立。反之，没有同级人大的有效作为，党委的工作也将会陷入被动，党的意见和主张将无法成为国家意志，人民当家作主和依法治国必然成为空话。所谓善于争取，对地方人大而言说，就是要主动一些，开展的重要工作、重大活动以及需要通过的法规案和重大问题的决议、决定，都应事先向党委请示，努力使人大与党委的工作思想同向、行动同步、工作合拍。同时，还必须自觉一些，围绕党的中心任务开展工作，人大各级党组织、人大代表中的党员带头坚决贯彻党委的重大决策和意图，依法履行各项法定职权，包括落实好党委推荐到国家机关担任领导职务、需要依法提请人大及其常委会选举或任免的人事事项，坚持党管干部和人大依法任免干部的一致性，切忌出现“人民不要党要”的现象，真正将人民群众公认、德才兼备、真心诚意为人民谋利益的优秀人才选拔到领导岗位上来，从而为社会主义政治文明建设提供组织保证。
三、关于地方人大在政治文明建设中作用发挥之保证的两点建议。
⒈地方人大法定职权的履行存在着空置和缺位现象，迫切需要规范和归位。勿庸置疑，近年来地方人大在推进政治文明建设中，工作是卓有成效的，社会和人民群众是公认的。但也应该清醒地看到不足与差距，其中那些早已由法律明文规定的职权和监督方式被闲置就是明例。有些地方人大至今还很少甚至还未有过质询、撤销、罢免的实践记录。应该作为的不作为不仅是失职，也是一种违法现象。再就是一些地方人大对自身定位在实践中还飘忽不定、把握不准、角色错位。有时片面地、庸俗地处理与党委的关系以及“一府两院”的关系，过多地、过深地参与了应该由党委、政府及司法部门承担的工作，裁判员变成了运动员，决定者沦为执行者，监督与被监督混为一谈。笔者建议：地方人大应该从政治文明建设的高度，重新审视自身的工作，审慎用好手中的权力，努力做到不缺位、不越位、不错位：一是要正确定位。在我国的政治结构中，人大居于党和“一府两院”之间。一方面要在坚持党的领导的原则下，认真履行好宪法和法律的职权，不断提高对“一府两院”进行工作监督和法律监督的水平；另一方面，也要积极争取同级党委的关心以及“一府两院”的支持与配合，共同为推动本行政区域内物质文明、政治文明和精神文明全面协调发展作出努力。二是要规范行为。要通过抓制度建设，进一步实现地方人大工作的规范化、制度化、程序化。尤其要注意探索和总结地方人大在行权履职中怎样接受社会和广大人民群众监督方面的经验做法。这一问题的有效解决，必将为地方人大在政治文明建设中充分发挥作用提供不竭的动力。
⒉地方人大法定职权的履行存在客观条件和自身能力极不匹配现状，迫切需要改善与强化。目前，地方人大现有的客观条件，难以承担宪法和法律赋予的职权，这是不争的事实。机构设置不规范、领导人员老化、人员配备数量不足、工作条件难保障等都不同程度地存在，问题的症结归结到一点，就是将人大当作了“二线机构”。再就是自身履职行权的能力也不能适应工作需要。目前，在一些地方人大代表和常委会组成人员中，党员多非党的少、领导干部多基层群众少、年龄偏大的多年轻的少、文化程度低的多专业人员少、党政部门转岗的多较长时间从事人大工作的少等“五多五少”现象还较普遍。基于此，在政治文明建设中，要求地方人大发挥多大作用，就勉为其难了。笔者建议应从以下几个方面改善和强化人大及其常委会自身建设：一是从源头上把关，优化各级人大代表和常委会组成人员的结构，并采取切实举措，不断提高他们的素质与行权履职的能力。因为只有作为国家权力机关主体的他们整体水平提高了，各级地方人大作用的发挥才会有坚实的基础和可靠的保证。二是以较大的力度，抓好各级人大代表、常委会组成人员以及人大系统干部的培训工作。坚持不懈地组织好他们学习政治、法律和人大知识，全面提高他们的政治、业务能力，尤其是调查研究能力和议政能力。三是要用改革创新的思路，完善和强化各级人大常委会及其办事机构的功能。如在代表选举中引入竞选机制、增强常委会专职委员的比重、聘请专家学者构建常委会的参谋智囊机构、省市级人大可设置专门委员会、较大幅度地增加县级人大常委会机关人员编制、地方各级人大经费根据实际需要统一直接由国库列支、干部配备与使用与党政系统统一标准要求、剥离人大管理的离退休干部为组织人事部门管理或由社会管理、变目前的上下级人大之间的指导监督关系为领导监督关系等。上述问题倘若逐步得到解决，地方人大将更加充满生机与活力，在推进政治文明建设过程中定能如虎添翼。
二○○四年九月
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