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论乡镇政府行政管理体制改革
前言
乡镇政府在我国整个行政管理体制改革中，占有重要地位。“三农”（农业、农村和农民）问题，始终是关系我国经济和社会发展全局的重大问题。过去，我们靠农业的积累、农民的贡献和农村的支持，建立起了比较完整的国民经济和工业化体系，但另一方面，城乡二元结构也日益强化，农村发展越来越落后于城市，广大农村地区和农民群众并没能很好地分享到工业化和城镇化的成果。随着农村经济社会的发展和各项改革的深入，特别是农村税费改革取消了农业税，给农村经济社会文化生活带来了深刻变化，使得乡镇政权组织面临着许多新的情况和弊端。对乡镇政权组织、领导班子、党员干部的执政能力和服务水平等都提出了严峻的考验和挑战。
乡镇政府是我国最基层的政权。在社会主义新农村建设与和谐社会构建中，乡镇行政体制健全与否直接关系到农村经济的发展和社会的稳定。为此，乡镇行政管理体制亟需改革。本文从发展农村经济、培育农村自治组织、深化以职能转变为核心的乡镇政府管理体制改革、完善县乡财政管理体制，建立农村公共财政体制等方面对乡镇行政管理体制改革进行论述。
1一我国乡镇行政体制改革的背景
我国农业税费的全面免除于与新农村建设的逐步深入使得农村工作的内容发生了很大变化，对乡镇政府也提出了一系列新的挑战。
（一）农村税费改革
农业税费改革从2000年以XX省为试点单位，并逐步扩大到四川、重庆、甘肃、青海、山东等16个省份。于2006年在全国范围内取消农业税①。农业税费新农村建设中乡镇行政管理创新研究改革的基本目的是减轻农民负担。农业税费取消以后，乡镇政府从下乡催收税费这一项工作中得以解脱，但随之而来的是乡镇财政的短缺，乡镇债务无力偿还，农村公共设施建设资金匾乏。乡镇政府除了配合税费改革的需要进行乡镇综合配套改革之外，必须应对处理农村公共设施建设、偿还乡镇债务等一系列问题。
（二）社会主义新农村建设
当前，我国总体上已经进入到“以工促农，以城带乡”的发展阶段，初步具备了加大对农业和农村支持保护的条件和能力。同时，改革开放以来，农业生产和农村经济获得了巨大发展，农民的温饱问题已经基本解决，但农村社会事业、精神文明和民主政治建设等方面却相对滞后，这已经明显制约着农村经济社会的全面进步，制约着全面建设小康社会的进程。因此党中央在十六届五中全会上做出了建设社会主义新农村的重大战略举措。社会主义新农村建设是指在社会主义制度下，反映一定时期农村社会义经济发展为基础，以社会全面进步为标志的社会状态②。新农村建设的总的目标是：生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主。应该说这20个字包含的内容丰富，涵义十分深刻。既要求经济发展，也要求社会发展;既要加强物质文明建设，又要加强精神文明和政治文明建设。
①朱秦.取消农业税后的乡镇行政管理体制改革[j].中共XX省委党校学报，2009，（03）.②谢开勇，童敬党，王秀梅.创新乡镇行政管理机制促进新农村建设[j].理论导刊，2009，（04）.
2二当前我国乡镇行政体制存在的主要问题
现行的乡镇行政管理体制为我国农村的发展做出了重要贡献，但是随着我国农村税费改革以及社会主义新农村建设工程的实施，我国现行乡镇行政管理也存在着许多弊端，这些弊端严重的影响了我国乡镇职能的发展，阻碍了我国新农村建设工程的实施。笔者认为当前我国乡镇行政管理体制存在的问题，主要表现在以下四个方面：
（一）乡镇行政区划不合理
1983年，改革人民公社体制、恢复乡镇建制以后，各地在90年代初期对乡镇规模已进行过较大幅度的调整。但在市场经济的新形势下，一些地方乡镇规模偏小的问题仍然很突出。目前全国21000多个建制镇中。3万人以下的乡镇占大多数，人口密度很高的东、中部地区有些镇也只有一两万人①。乡镇规模小，乡镇个数就多，乡镇政府机构设置和人员编制也随之增加，直接加重了国家财政和农民负担。
此外，乡镇规模小不利于城镇化的发展，不利于乡镇企业和农村人口就地向城镇转移。据统计全国2000万家乡镇企业中，仅有很少分布在建制镇上，90％以上的企业分散在农村，农村的工业化长期与城镇化发展相脱节，不能形成城镇的集聚效应，这是我国城镇化进程滞后的一个重要原因。
（二）乡镇行政管理方式落后
众所周知，在传统的计划经济体制时期形成的行政管理体制和管理方法并未有根本上的转变，乡镇政府职能界定不清的现象仍然相当普遍。不少乡镇在市场经济条件下，仍沿用传统的行政手段、计划经济模式对村委会创办的某些生产、服务项目指手画脚，对农民的各种经营活动给予行政指令，却不提供相应的生产、流通、技术方面的信息。
其次，由于乡镇主要领导和各部都直接介人生产和经营活动，使乡镇政府在一定程度上丧失了作为辖区内各项事业全面发展的决策者和规划者、各种利益的协调者、对工农业生产及经营活动的调控者和监控者的功能政府职能界定不清必然会导致乡镇行致工作方式上的一系列问题，诸如依靠行政命令，工作方法单一，制度不健全，主观随意性大，管理缺乏规范，甚至出现严重破坏法制的现象。
②
（三）政府职能庞杂、错位
一是乡镇职能泛化。政府管的事情越来越多，政治、经济、文化、社会无所不包，收税收费、招商引资、计划生育、社会治安无所不干，如同一个全能的政府。有的乡镇职能错位、政企不分，既是财产所有者代表、又是企业经营者代表①杨康.试论转型时期我国乡镇行政体制[j].法制与社会，2008，（30）.②张新光.中国乡镇行政管理体制模式的历史沿革与反思[j].理论与现代化，2007，（01）
3和社会管理者代表，直接参与微观经营。有的在发展经济中职能越位，强制农民进行经济结构调整。有的代替农民决策去办企业、发展经济。
二是乡镇机构设置重叠。机构设置的不合理，必然导致职能错位；责任分工的不合理，必然导致职能错位、越位或不到位，甚至产生违法行政行为。三是由于权责不一致，弱化了乡镇应有的职能。乡镇在职能职责方面存在的一些问题，现在乡镇，而根源却在上级部门。有的上级部门偏离了责权一致的原则，通过行政命令和资源配置权，把一些本该属于自己抓的工作下放给了乡镇，使乡镇疲于应对若干的“一票否决制”，弱化了应有的社会管理和公共服务职能。①
（四）党政不分、政事不分
党政不分，主要表现为党委一元化领导与乡镇长负责制之间的关系处理不够好。按照规定，乡镇行政工作实行的是行政首长负责制。党委对政府工作实施领导主要是把宏观、把方向，做好统揽和协调工作。但事实上，在乡镇一级，党委与政府基本上是混在一起的，几乎所有的工作任务和指标对每一个干部都同等下达、同等考核。以党代政、党政不分的现象较为普遍②。这种党政一体化运作的现象与党政分开的改革目标是格格不入的。
同时，在乡镇也普遍存在事业单位管理模式僵化、政事不分等问题。由于职能界定不清晰，部分事业单位严重依赖业务主管部门，业务上主管部门怎么说就怎么做，经费上有财政拨款作保障，人员也由主管部门统一安排，实际上成了主管部门的附属物，造成这些事业单位缺乏竞争意识和服务意识，并且不能独立承担民事责任和法律责任，从而使这些事业单位法人意识淡薄、责任意识淡薄。
①韩玲梅，张霞，黄祖辉.制度视角下的村民自治：现状、发展及途径[j].福建论坛（人文社会科学版），2007，（09）.②朱建波.当前村民自治改革的制度变迁困境[j].成都大学学报（社会科学版），2006，（03）.
4三深化我国乡镇行政体制改革的措施
新农村建设是党和政府做出的重大战略部署，作为我国的最基层政府—乡镇政府，引导新农村建设的各种任务。当前乡镇行政管理存在问题已经制约了新农村建设，因此，进一步完善明确乡镇行政管理体制具有重要意义。笔者认为，我国乡镇行政管理体制改革应从以下几个方面着手：
（一）大力发展农村经济
政府是社会公共产品和公共服务的提供主体，要加强城乡公共设施建设，发展社会就业、社会保障服务和科教文卫等公共事业，为农村群众生活和参与社会经济、政治、文化、活动提供保障和创造条件。
乡镇政府如何才能履行好这些职能呢。乡镇政府处在农村工作的第一线，在我国经济社会发展总体上已经进人以工促农、以城带乡的新阶段，只有加快建设生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主的社会主义新农村，带领群众脱贫致富，政府职能的履行才能落到实处。
笔者认为，乡镇政府首要的任务，就是在尊重农民意愿的基础上，对农村的发展进行科学规划，寻找农村经济发展的切人点和生长点，尤其要通过产业政策、区域规划、科技示范，提供及时准确的市场信息等多种方式来引导结构调整①。加快农村城镇化、工业化的步伐，提高农业的产业化经营水平以及农村科技水平，拓宽农民增收的空间，挖掘农民增收的潜力，保证农业生产的稳定发展和农民收入的持续提高。
（二）培育农村自治组织
农村自治组织，包括村委会、各种经济合作社、协会等，它是农民可以自由进退的互助性、服务性组织。在农业和农村经济不断发展的今天，农民以一家一户为独立主体，面对纷繁复杂的农业大市场，在农产品的销售、农用物资的购买、农业信息的获取上，往往处于劣势，对自然风险和市场风险的抵御能力弱；同时，原子化的农民也需要与行政管理部门沟通，参与农村公共产品的供给②。
因此，培育农村自治组织，完善农业服务网络，强化农村自我管理能力是农村行政管理职能转型的重要环节，它不仅可以填补农村行政管理职能转移后形成的管理空白，而且能够为农民抗拒市场风险、发展农业生产提供低成本、高品质的服务，是农民进行政治参与、表达自身利益诉求、维护自身权益的新型途径。
（三）深化以职能转变为核心的乡镇政府管理体制改革
基层行政管理体制改革主要有三方面：
①郭靖.论如何建构现代乡镇行政管理体制[j].现代农业，2008，（11）.②麦佶妍.浅析乡镇行政管理与村民自治的关系[j].岭南学刊，2008，（03）.
5一是转变政府职能。就是按照建立服务型、责任型和参与型政府的要求，重新界定乡镇政府职能，从发展型政府转变为公共服务型政府，注重对农村公共产品的提供和社会事业发展的支持，注重农村社会发展战略的制定和实施，基本公共服务体系的确立，社会发展的公平性和效率，以及农村社会预警和应急机制的建立等，削弱、淡化、转移、合并那些与农村经济社会发展不相适应的职能，处理好国家、市场、农民的关系①。这是行政管理体制改革的核心。
二是优化政府机构。要在确保社会稳定的前提下严守乡镇机构编制只减不增，积极稳妥地推进机构改革，切实加强行政管理部门社会管理和公共服务的职能，创新乡镇事业站所的运行机制，妥善安排分流人员，解决高成本、低效能的问题。
三是提高乡镇公务员队伍的整体素质。从“以农养政”时代向农民收取税费的角色，转变为“善政养民”时代服务者的角色，需要提高乡镇公职人员的服务能力。为此，应完善对公职人员的选任和考核评价机制，推行上级考核和社会公众评议的双重机制，让农民拥有按法定、民主的程序选举和评价公职人员的权利，使考评对象始终“对下负责”，服务于农民，真正成为农民利益代理人和维护人②。
乡镇行政体制改革的关键是转变政府职能，目标是建设服务型政府。乡镇政府的主要职能是落实国家政策、严格依法行政、做好市场监管、发展乡村经济、文化和社会事业、提供公共服务、维护社会稳定。应借助取消农业税带来的改革助推力，推进职能转变，全面提高政府服务农村经济社会发展的能力。
（四）完善县乡财政管理体制，建立农村公共财政体制
取消农业税后，乡镇机构在无法向下汲取资源的情况下，会为了获得更多的上级财政支持和转移支付，“对上负责”而不“对下负责”，对此，必须规范和完善财政体制，解决乡镇财政收支的巨大缺口和巨额债务，保证免税的好处真正使农民受益。
一是要进一步加大转移支付的额度和力度。对取消农业税后形成的财政缺口，应及时足额地通过财政转移支付方式予以补齐。除保证用于县乡基层组织以及农村义务教育、计划生育、农村优抚和五保户供养等方面需要的转移支付资金外，还要加大对乡镇承担的社会公共产品的转移支付力度，避免过多的资金用于养机构养人，提高转移支付资金的效益。
二是要按照属地化原则。明确界定各级政府的“事权”和“财权”。提高乡镇财政的分配比例，保障取消农业税后乡镇人员应有的行政成本的开支③。三是要建立公共财政体制。公共财政应以农村的公共需要为前提，要有利于推动农村行政管理部门公共服务机制的形成，确保财政支出主要用在民生问题上。
①郑立新.创新乡镇行政管理机制的做法、成效和启示[j].福建理论学习，2007，（04）.②杨顺湘.我国乡镇行政管理体制改革研究[j].人文杂志，2009，（06）.③张新光.20世纪以来我国乡镇行政管理体制改革的回顾与展望[j].兰州学刊，2007，（01）.
6参考文献
[1]朱秦.取消农业税后的乡镇行政管理体制改革[j].中共XX省委党校学报，2009，（03）.[2]谢开勇，童敬党，王秀梅.创新乡镇行政管理机制促进新农村建设[j].理论导刊，2009，（04）.[3]杨康.试论转型时期我国乡镇行政体制[j].法制与社会，2008，（30）.[4]张新光.中国乡镇行政管理体制模式的历史沿革与反思[j].理论与现代化，2007，（01）.[5]韩玲梅，张霞，黄祖辉.制度视角下的村民自治：现状、发展及途径[j].福建论坛（人文社会科学版），2007，（09）.[6]朱建波.当前村民自治改革的制度变迁困境[j].成都大学学报（社会科学版），2006，（03）.[7]郭靖.论如何建构现代乡镇行政管理体制[j].现代农业，2008，（11）.[8]麦佶妍.浅析乡镇行政管理与村民自治的关系[j].岭南学刊，2008，（03）.[9]郑立新.创新乡镇行政管理机制的做法、成效和启示[j].福建理论学习，2007，（04）.[10]杨顺湘.我国乡镇行政管理体制改革研究[j].人文杂志，2009，（06）.[11]张新光.20世纪以来我国乡镇行政管理体制改革的回顾与展望[j].兰州学刊，2007，（01）.[12]张怀平.改革创新乡镇行政管理体制[j].学习月刊，2004，（09）.[13]宋瑞芝.全球视野下的民主化研究：当代民主化浪潮研究述评[j].国家行政学院学报，2007，（05）.[14]王素云.我国农村基层民主发展的反思与展望[j].河南商业高等专科学校学报，2009，（06）.[15]潘丽萍.村民自治进程中乡镇政府的政治与道德责任[j].闽江学院学报，2006，（04）.7
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