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XX市人民政府办公室关于认真解决政府机关为被执行人案件执行难
以政府为被执行人案件的若干实践问题
近年来，随着市场经济秩序的逐渐规范，政府机关因参与民事、经济活动被起诉到人民法院以至成为被执行人的案件逐渐增多，其中又以基层政权组织-乡（镇）人民政府为主。这类案件大多事实清楚，法律关系较为简单，审理过程相对容易，但法律文书生效后的执行却成了困扰人民法院尤其是基层法院的突出问题。本文结合长阳县人民法院近年来在执行此类案件中的具体做法和经验，就以政府这一特殊主体为被执行人案件的特点及所适用的原则和方法等实践问题作粗浅探讨。
一、案件的类型及特点
XX县区法院辖区11个乡（镇），人口43万，两年来，先后有7个乡（镇）人民政府成为13起民事案件的被执行人，涉案标的额150余万元，这些案件归结起来主要有以下几类：一是政府兴建学校、办公楼及其他公共设施拖欠工程款;二是拖欠车辆修理费、招待费等日常支出费用;三是因清退民办教师、临时工等涉及的劳动争议;四是为企业不适当担保引起的债务纠纷;五是在计划经济转轨时期开办企业引起的联营、购销等合同纠纷;六是因虚假出资、接收企业财产等原因被追加、变更为被执行人;七是其他损害赔偿纠纷。
上述案件有三个方面的特点：
1、被执行主体具有特殊性。作为被执行人的政府机关既不同于一般企业法人和其他组织，更不同于自然人，它具有双重身份特征：一方面它是行使公共权力、管理公共事务的行政机关，具有管理和调控经济运行的权能，另一方面它又是独立承担民事责任的民事主体，受到民事法律规范的调整，必须与其他市场主体一样遵守经济规律、承担市场风险。政府机关的这种双重特征在许多地方往往同时表现出来，特别是在市场经济体制尚不健全、政府职能未完全转变的时期尤为突出，这就决定了此类案件办理过程中的复杂性。
2、执行过程倍受社会关注。涉及政府的案件，历来是人民群众关注的焦点，不少人认为“法院与政府是一家”，法院执行政府只能是“和稀泥”、“官官相护”，因此，人民法院在执行中能否严格依法办事，成了老百姓衡量人民法院执法权威和执法水平的标志，法院执行人员面临着严峻的挑战和考验。
3.执行结果意义深远。通过依法执行，一方面可以增强人民群众对“法律面前人人平等”的宪法原则和“依法治国”方略的认识，树立人民法院公正司法的形象和威信，并对其他类型案件起到很好的带动作用，另一方面能够有效地化解政府同其他市场主体的经济矛盾，使政府参与和管理经济活动的行为得到规范，为政府机关树立“诚信”形象，促进经济发展。反之，若此类案件久拖不执，或者执行不力，则会对人们的价植观念产生误导，严重损害法律尊严，败坏社会风气，危及社会稳定。
二、存在的主要问题
1、申请人执行要求急切，法院执行压力大。案件所涉纠纷往往形成时间长，关系复杂，案件标的额较大，给权利人的生产生活造成了严重影响，当事人无奈之下才诉诸法院，若处置不当，容易引起上访告状、纠缠不休的局面。
2、少数政府首长“官本位”思想较浓，主观上抵触法院执行。由于不能正确对待“权”与“法”的关系，一些政府官员对于将政府置于被执行人的地位难以接受，对于法院执行活动（如送达法律文书、调查财产等）不理睬、不合作甚至运用掌握的权力设置障碍，无理干预。
3、“新官不理旧帐”的现象较为普遍。政府中各种矛盾错综复杂，政府领导受其任期的影响，对待法院执行往往能拖则拖，尽量将矛盾移交到下届政府。
4、政府财政困难客观上难以执行。政府具有管理性、服务性和非营利性，经费支出受到严格的政策限制，各乡（镇）人民政府普遍财政赤字严重，运转艰难，甚至连干部工资都难以按时发放。
5、法院执行人员自身认识不清，经验不足。具体表现在。
（1）对政府机关的职能特点认识不清，不能充分了解其双重身份特征，要么过份顾虑其权能作用，害怕行政干预，有消极畏难情绪;要么将其视为单纯的民事主体，执行观念“理想化”，方法简单，致使执行中产生新的矛盾，执行效果不好。
（2）不能正确处理法院与政府的关系，一种观念认为法院工作离不开政府的支持，执行中一味迁就，最终损害了法院和政府的形象;另一种观念是“法律至上”，职权主义思想严重，忽视社情、民情，情绪急躁，莽撞执行，使法院同政府关系对立、僵化，增加自身工作阻力。
三、处理原则及方法
执行工作是一项系统工程，尤其是对于政府这一特殊的被执行主体，更应该讲究执行方法和执行艺术，做到原则性、合理性与灵活性的有机统一，多管齐下，力争最佳执行效果。概括起来就是“三个结合”：即宣传沟通与强制措施相结合;顾全大局与依法执行相结合，多种执行手段和多种结案方式相结合。
1、严格执行程序，确保程序公正。以政府为被执行人的案件，人民群众反映十分敏感，所以程序公正的重要性尤为突出。一方面，要做到依法立案，按期送达执行通知书，责令被执行人申报财产，对业已查明的可供执行财产及时采取查封、扣押、冻结等控制性措施。在进行上述工作时，要做到理直气壮、态度鲜明、环节公开，以程序公正促进实体公正。另一方面，对于拟采取的强制措施要慎重考虑、严格审批、杜绝随意性。做好以上两点，能够使人民法院居于主动和主导地位，使申请人及政府领导感受到法律的严肃性和强制力，为案件的顺利执行打下良好的基础。
2、加强宣传沟通，营造良好的执行环境。当必要的执行程序进行后，应将宣传沟通工作作为重点。一是要充分运用好中发（1999）11号文件这把“尚方宝剑”，向政府负责同志及时沟通情况，耐心细致地讲解有关法律规定，使之正确理解和认识法院执行工作，增强自觉履行生效裁判的意识。二是主动向当地党委、人大及有关上级机关汇报案情，争取领导和支持，避免孤军奋战，这样对于有些案件的执行能起到事半功倍的效果。
例如原麻池乡政府拖欠田艳芳酒店接待费用1.6万元，后该乡被合并到都镇湾镇，新的镇政府负责人以该债务非自己经手，且财政困难为由拒不偿还。此案经判决进入执行程序后，执行人员首先依照法律规定送达了执行通知，但镇政府仍然不愿履行。此时权利人因长期追讨无果，情绪十分激动，扬言要到镇政府闹事，执行人员及时将案情向县委有关领导作了汇报，在他们的大力支持下，镇政府迅速调度资金，使案件很快顺利执行。
3、根据政府职能特点，正确把握执行财产的范围。人民法院在执行过程中，首先必须把握两个原则：一是只能执行政府能自由支配的财产，对其余财产不得采取执行措施，这些财产包括：（1）最高法院有关司法解释中明确界定的由政府管理的职工基本生活保障资金、社会保险资金、工会经费等;（2）抢险救灾、扶贫等专项资金;（3）干部职工工资;（4）必要的办公设施。二是要确保政府日常工作的正常进行。
4、坚持实事求是，根据政府财力状况及案件具体情况，采取及时清结与分期履行相结合、强制执行与和解执行相结合。
（1）对于标的额较小，但又关系权利人生产生活的案件，尽量采取及时清结的办法，一次执行完毕。基层政府经费困难属实，但客观上并非完全无履行能力，只要主观上积极努力，还是可以挤出部分资金清偿债务的。
例如，家住XX县区现已72岁高龄的申请人张家宽18年前与原长阳石城乡政府联营开办煤矿，发生纠纷后，乡政府几经撤并，本应退还给他的1.7万元投资款长期没有着落，2002年9月张家宽向长阳法院申请执行，并给XX市政法委、市人大、市中级法院等部门写信上访，要求尽快执行，以解决其生活急需。长阳法院对此十分重视，随即采取了一系列切实有效的执行措施，敦促新的义务承受人都镇湾镇政府在40天内全部履行完毕。申请人领到执行款后百感交集，对法院工作人员认真负责的工作态度表示由衷的感谢。
（2）对于标的额较大，政府一时无力履行的案件，应根据申请人的不同情况，尽量采用和解执行的方式结案，其中包括分期履行、债权转移、并案执行等方法。政府具有稳定的长期的经济来源和可靠的信誉保证，只要工作方法得当，执行双方一般都比较容易接受和解方案，实践证明效果较好。
例如，高家堰镇政府因修建学校欠长阳路桥建设公司工程款20万元，因财政困难，一时无力履行，但路桥公司又急于收回这笔债权后用于偿还中国银行的贷款，执行人员主持三方当事人经过协商，最终达成还款协议，由高家堰镇政府分期直接向中国银行清偿债务，使两案得以顺利执行。
又如，大堰乡政府因无偿接受企业移民经费导致该企业无法清偿债务，法院依法裁定追加其为被执行人，经过宣传解释，政府领导表示接受法院裁定，但是无力履行18万元债务。执行人员在了解其财产状况后，当即将乡政府一辆面包车裁定就地扣押，敦促其迅速拿出执行方案。该案（下转第75页）（上接第62页）经过各方协调，乡政府先期履行了2万元现金，其余部分达成了和解协议，达到了双方满意的结果。
（3）对于无法和解，政府领导拒不自动履行的案件，应把握时机，坚决予以强制执行。
榔坪镇政府开办的一家企业发生工伤事故后，镇政府为其担保欠下大量医疗费用，法律文书生效后，法院送达了执行通知，并经长时间多方做工作，政府领导仍不愿履行，执行人员及时对其使用中的一台桑塔纳轿车采取了就地扣押措施，责令镇政府在限期内自动履行，镇政府在期限内主动将轿车开到法院抵偿了债务，案件一次执行完结。通过本案的执行，政府领导对法院执行工作由抵触到理解，最终给予了积极配合。法院不偏不倚、敢于严肃执法的工作作风亦受到了人民群众的普遍好评。
5、顾全大局，文明执法，维护政府形象。鉴于此类案件中被执行主体的特殊性，所采取的执行方式亦应有所不同，必须注重合理性与灵活性。
首先，要讲究司法礼仪，尊重政府首长。在现行政治体制下，政府领导的职级高于执行人员，并大多在党内担任领导职务，因此执行人员要切忌居高临下、盛气凌人的生硬态度，做到有理有节、耐心诚恳、
举止文明，以免使案件出现僵局。比如有的执行人员为了解情况用传票将镇党委书记（原法定代表人）通知到指定地点，然后以纠问的方式制作调查笔录，致使该书记怒容满面地拂袖而去，案件执行受阻。其次，要避免给政府工作造成负面影响。能和解执行的，尽量不强制执行;对财产可以就地扣押的，一般不移地扣押;对搜查、拘留等较严厉的强制措施一定要慎重采取。如前述榔坪镇政府担保医疗费案、大堰乡政府被追加为被执行人案，法院对被执行人的车辆没有采取现场移地扣押的极端措施，而是先实行就地扣押，促使其自动履行，政府最终在规定期限内自动履行了义务，使得在案件圆满执行的同时，政府形象亦得到了维护。
再次，要为政府排忧解难，防止顾此失彼，形成新的不稳定因素。如都镇湾镇政府与李元梅购销合同纠纷一案，按照判决，镇政府应偿还欠款1.3万元。执行人员经过调查了解，认为该案据以定案的主要证据（欠条）可能有误，镇政府败诉是因在诉讼阶段不积极应诉造成的，遂建议镇政府尽快搜集新的证据后申请再审，并通过检察机关的介入，查清了有关事实，使案件顺利进入再审程序，有效地维护了政府的合法权益。
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