我国土地出让方式的利弊及对策分析 (2).docx

我国土地出让方式的利弊及对策分析
我国乡镇政府改革中的误区及对策建议
向方蒙（200800030042）
摘要。乡镇，按照我国宪法的规定，属国家基层政权组织和独立的政府主体。改革开放以来，我国逐步形成了“乡政村治”的局面。近年来我国也先后推行了几轮较大规模的乡镇改革，取得了一定效果，但是目前我国乡镇的体制现状和职能行使情况仍存在着严重不足，乡镇的职能作用与社会预期也存在着较大差距。所以说，我国的乡镇体制改革并没有完全达到预期的效果，这与改革过程中的考虑不周和政策倾斜有着密切联系，下文将试着指出改革中的弊端并结合现实提供一定的改良建议。
关键词：乡镇改革问题建议
一、我国乡镇一级政府存在的主要问题
我认为我国乡镇政府存在的种种问题归结起来最严重的就是“财权”与“事权”的矛盾。我国迄今仍缺少界定各级地方政府“事权”的法律法规，造成了乡镇一级政府对所有上级政府部门交办的事情，哪怕人力、财力不够也要勉为其难，另一方面农村公共产品供给基本是靠农民自己解决，乡镇自身又缺乏必要的财力基础，所以根本无法履行其应有的职能。这就造成了乡镇政府只对上负责不对下负责的局面。“财权”与“事权”的矛盾主要表现为以下两点：
1）财政困难，经费缺乏保障。
现在乡镇一级财政困难，债务沉重是一个非常普遍的问题。据有关资料统计，现在，作为中国基层政权的乡镇，全国乡镇政府总的背负着2000亿元庞大的债务。绝大多数的乡镇都有数量不等的债务。就拿我县来说，全县每个乡镇都有沉重债务，少则500多万元，多则4000多万元。这些债务还不包括乡镇企业的债务。
导致乡镇负债累累的原因有很多，包括过去脱离实际搞的“形象工程”的欠款、强制推行“普六”“普九”导致的教育欠账、盲目加快乡镇企业发展留下的企业贷款和工人集资款等等。在税费改革和取消农业税之后，乡镇政府的资金来源又大幅减少，据国家统计局农调队测算的数据显示，在税费改革之前，全国乡镇一级每年大约需要3700亿元才能维持生存。就算按这个数字的70%计算，每年至少也需要支出2590亿元，而乡镇的资金来源只有750亿元，收支相抵后仍相差1840亿元。但在农村税费改革过程中，中央财政转移支付专项资金累计仅为1643亿元，这远远不能弥补乡村两级取消农业税和“三提五统”后留下的巨大资金缺口。在这种情况下乡镇政府还需勉力完成上级下达的指标和任务，财政状况往往是每况愈下，陷入恶性循环之中。
2）条块分割，乡镇政府职责权限不清
“条”主要是指县级人民政府的职能部门设在乡镇的各种分支机构所拥有的行政管辖权，“块”是指乡镇人民政府本身对乡镇行政区域应该拥有的行政管理权。条块关系是指乡与县政府的各职能部门设在乡镇的分支机构在管理权上的权力和分配。按照宪法规定，乡镇在我国政权构架中属于相对独立的一级政府，但实际情况是在县乡关系中普遍存在着向上集中的特征，这主要表现在县政府对乡镇的人事和财政享有较大的控制权。县级有关部门在乡镇的派出机构达10多个，这些机构都以乡镇为工作对象，在行政上虽明确是双重领导，以块为主，但这些
机构除党团关系在乡镇外，其它的人、财、物的权力和业务管理权大多都在上级部门，乡镇政府无权过问。在人事上，虽然《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》规定了乡镇长由乡镇人民代表大会产生，但在实际运作中却主要是由县委常委会讨论决定乡镇长的人选。在财政上，乡镇政府并没有真正形成一级财政，其主体财政基本上是由县政府在控制。乡镇政府掌握的的实权很小，责任却依然重大。国家的各项工作都要通过乡镇来完成，“上面千条线，下面一根针”。面对上级分配的各种形式的指标和责任，乡镇干部只有无条件执行上级安排的各种任务和做出的各种决定。
二、我国乡镇体制改革及改革过程中存在的问题
为了改善乡镇的财政状况，提高农民收入，加强乡镇一级的行政效率，我国也一直在进行乡镇政府体制改革。目前乡镇改革的趋势主要是“撤并乡镇、精简机构、裁减人员”，同时进行税制改革，减轻农民负担等。目的是减少乡镇开支，减轻乡镇政府的财政负担，让利给农民。但是，在改革进行的过程中，一些新的问题也浮现出来，主要表现在以下三点：
1）注重了人员机构的精简而忽视职能的转变
在大规模撤并乡镇、合并村组的运动中，我国的乡镇数量从改革开放时的9万多个缩水到现在的3万多个，从1993年到2003年的10年间，全国村民委员会数量由10113万个减少到6518万个，村干部人数也由45519万人减少到25912万人”。村落和乡镇都朝着“超大型”方向发展，干部队伍也精干。乡镇改革缩减了基层行政单位和公职人员，政府的运作方式和职能转变却未能及时跟上，过大乡镇的行政区划，极易导致基层政府的灵活性和机动性降低，政令不通，行政效率低下。为了解决这些问题，又不得不扩大行政人员人数，行政人员的队伍往往又走上精简之后又膨胀的老路子。
2）重视减轻农民负担而忽视农村公共产品服务
近些年来，我国对“三农”问题的重视程度越来越高，也出台了很多政策惠及农民、推动农业发展。但是在农民负担得到一定程度减轻的同时我国农村公共产品供给却处于失衡状态，尤其是取消农业税后，农村公共产品的供给失衡问题更加突出，具体表现在农村基础设施和公共服务机制的不健全，如医疗卫生条件差、教育落后、农民缺乏社会保障、水电设施落后等。农村公共产品供给的滞后及匮乏给农业和农村发展带来了负面影响，制约了农村消费需求的提高，也影响了农村经济的可持续发展。
3）强调民主选举而忽视民主决策和民主监督管理
根据法律规定，我国农村的村委会主任是由村民直接选举产生，乡长是由当地人民代表大会选举产生，两者都采取了民主选举的方式。但实际的选举过程中，基本都是政府推动的因素多，农民群众主动参与的因素少。民主选举很大程度上都只是徒有“民主”的形式，选举完成后，农民怎样监督乡镇干部和参与乡镇事务的管理的问题，更是没有解决的途径。农民群众除了能参与形式上的民主选举外，根本就没有基本的民主决策、民主监督和民主管理的权利，基层民主的发展受到了很大的制约。
三、对我国乡镇体制改革的建议
1）建立和完善政府支付转移制度
当前乡镇政府的收入问题已成为农村取消农业税最大后遗症，其税源的薄弱致使乡镇政府财政紧张。减轻农民负担和减少了乡镇政府收入之间的矛盾需要多方面的协调，乡镇政府机构改革固然是根本途径，但上级政府对乡镇政府转移支
付制度也要发挥应有作用，建立和完善政府间转移支付制度，对农村取消农业税的政策意义最大。乡镇政府需要提供很多公共产品，如教育基础投入，这些公共产品往往是投入远大于收益，没有长期稳定的资金支持，乡镇财政很容易被这些投入拖垮。此时就需要上级或邻近地区的政府对其进行适当的补助以平衡这类公共产品成本的分担。除了减少乡镇财政压力，转移支付还可以调节地区间发展的不平衡，实现地区间的均等化。但我国一些地区县级的财政也很不宽裕，转移支付的能力有限，这就需要整个财政体制的调整，建立从中央政府到乡镇政府的转移支付制度。
2）规范乡镇行政管理职权，下放权力。
乡镇工作面对千家万户，面临千变万化的市场，职责之大、责任之重不言而喻。现阶段乡镇机构改革应首先规范乡镇行政管理职能，努力建设服务型、法制型政府。切实把工作重点从直接抓招商引资、生产经营、催种等具体事务转到对农户和各类经济主体进行示范引导、提供政策服务以及营造发展环境上来。同时，为便于乡镇机关开展工作，解决好乡镇条块分割，乡镇政府职责不清的问题，县机关职能部门应当简政放权，把该放的权力下放到乡镇，把这些部门分设在乡镇的派出机构的事权、财权下放到所在地的乡镇政府，便于乡镇政府行使管理职能，充分调动乡镇政府的积极性。县机关部门和乡镇都应摆正位置，做到不越位，不错位，互相支持，共同为振兴地方经济作贡献。
3）加强民主监督和管理，搞好乡镇民主政治建设。
民主政治的一个重要特征就是人民能够通过制度化的途径，有效地控制和监督政府，使每一级政府都要对自己的人民负责。但是，我国政府体制在实际运行的过程中，人民群众对各级政府及干部的控制和监督却非常有限。对此，乡镇政府必须树立依法行政、依法办事的观念和意识，帮助各村搞好农村制度建设，切实尊重和维护农民的民主权利。要以民主、公开和法制为核心，以村级制度建设为重点，突出民主选举、民主决策、民主管理、民主监督和政务公开、财务公开等“四民主”、“两公开”。对当前我国的乡镇政府而言，建立起人民对乡镇政府制度化的控制和监督，可以避免不必要的财政开支和浪费，可以提高乡镇政府的主体地位，增强它们的自主性和独立性。
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