TOE框架下城市智慧治理研究述评：从多维性到整合化.pdf

年 月第 期 总第 期四川行政学院学报 ，（）作者简介：杨峰，四川大学公共管理学院教授、博士生导师；任运月，四川大学公共管理学院博士研究生。收稿日期：基金项目：国家社科基金后期资助项目（项目编号：）。【中图分类号】【文献标识码】【文章编号】（）框架下城市智慧治理研究述评：从多维性到整合化杨峰任运月（四川大学，四川成都 ）摘要：城市治理是一个复杂系统，事务密集繁杂，城市智慧治理的研究视角也是多维度、多层次的。技术创新对于治理有着双重效应，在擘画城市蓝图的同时，也蕴含着诸多技术幻象；城市治理结构与技术创新存在互动关系，呈现出“组织吸纳技术”和“技术重塑组织”的演进逻辑；城市发展所表现出的集聚效应在为智慧治理提供场域支撑的同时，也加剧了城市治理环境的复杂性和不确定性。基于此，引入 框架，进一步构建出城市智慧治理研究的整合框架，可清晰展现当前研究进展，启发未来城市智慧治理研究。关键词：智慧治理；城市治理；技术赋能；结构变迁一、研究背景改革开放以来，我国经历了高速的城市化发展进程，年我国有 的人口居住在城市 。过去粗放的增量发展模式带来了人口拥堵、资源紧张、环境恶化、发展不平衡、公共服务供给不足等城市问题，宜居、创新、智慧、绿色、人文、韧性的城市生活成为人们的新追求。与此同时，信息技术的迭代发展为城市问题的解决带来了新方案，提供了新机遇。在第四次工业革命技术创新的推动下，物联网、大数据和人工智能等技术日趋成熟，人类社会进入了“社会 时代”，城市正在经历着技术化浪潮，步入治理智慧化发展的轨道，城市居民的生产、生活、学习、工作和娱乐正在被这一浪潮重塑。智慧化是新时代城市治理转型重点方向，也是城市治理体系和治理能力现代化发展的新思路，在新一代技术更加广泛和深刻地影响着城市智慧治理的进程中，学术界对于“信息技术 城市治理”产生了浓厚的研究兴趣。一方面，城市智慧治理得以推进，必须归功于新一代信息技术的支持，智慧治理概念的出现和演进与信息技术的更新迭代是同步的。另一方面，技术是治理的工具但不是目的，不能把城市智慧治理理解为纯粹的技术治理而忽视治理的价值性。现代城市本身即是一个典型的复杂系统，各领域、各环节相互联系，城镇化的加速发展和信息技术不断迭代带来了越来越复杂的治理问题。本文旨在通过对国内现有研究的回顾与梳理，检视我国城市智慧治理的兴起背景与发展推进中出现的各种新现象、新问题，以更清晰地了解和把握未来城市治理的发展走向。二、研究框架与文献分布托纳提兹基（）和弗莱舍（）所提出的 （）框架为探究城市智慧治理兴起和发展逻辑提供了模型参考，其将组织应用技术的影响因素划分为技术条件、组织条件、环境条件三类，且并未指定各因素下的具体变量 。作为一种高度概括的理论模型，框架本质上是一种情境化的综合性分析框架，需要研究者结合具体的研究情境赋予三类因素不同内涵。近年来，框架逐渐应用于探究政府管理变革的影响因素和发展路径，例如政务服务数据协同治理 、数据开放制度评价 、政府电子服务能力 等方面。就本文研究对象而言，城市智慧治理在兴起与发展的过程中，不仅受到城市治理主体内部资源禀赋和治理能力的影响，还取决于城市治理主体所处外部坏境营造的良好氛围，同样受到技术、组织和环境三方面影响。信息技术创新是城市智慧治理的必要条件，治理组织间的关系及其运行机制集中体现为智慧治理结构的变迁，而作为场域的城市发展则构成了城市智慧治理的主要环境。基于此，可将 （技术 组织 环境）框架与技术创新、结构变迁和城市发展一一对应，从这三个方面出发对现有城市智慧治理研究进行梳理，多层次、全方位地呈现我国城市智慧治理兴起与发展逻辑，总结出城市智慧治理整体性发展框架，为城市智慧治理的进一步发展提供思路。研究框架如图 所示。从词组结构来看，城市智慧治理是“智慧”要素与“治理”要素在“城市”场域的结合。与智慧治理相关的概念有数字治理、智能治理、数据治理等，这些语词内涵相互交织融合，尽管较为普遍的认为智慧治理是数字治理发展的高级阶段，但对于这些概念背后深层次的内涵逻辑却大多语焉不详，多数学者在使用时并未对其进行严格区分。无论是数字治理、智能治理、数据治理还是智慧治理，其内涵最核心的是信息技术在城市治理各领域的应用 。为提升查全率四川行政学院学报 年第 期和查准率，本文用“智慧”“数字”“智能”“技术”等为主题词与“城市”“治理”为主题词在中国知网数据库中进行组配检索，剔除综述、书评、人物采访以及与主题关系不大的文献，最终得到密切相关文献 篇，并将其作为主要的分析对象，在叙述过程中会适当结合文献观点进行论证。据统计，自 年以来，我国城市智慧治理相关主题发文量整体呈明显上升趋势，篇数从 年的个位数到 年的三位数，至 年回落到 余篇。图 研究框架依据“技术 组织 环境”分析框架和相关文献内容，本文将聚焦于城市智慧治理已有研究的三个方面内容：一是技术赋能城市智慧治理是城市生活的美好图景抑或乌托邦想象？二是技术应用和城市治理主体间呈现出怎样的互动关系，城市治理结构又在智慧化下发生了何种变迁？三是城市智慧治理所面临的城市发展环境呈现出什么特征？最后通过整合这三个视角的研究进一步展望该议题的研究方向。三、技术赋能：美好图景抑或乌托邦想象城镇化的不断推进和城市人口规模的扩张增加了城市治理的复杂性，城市管理者进而借助于信息技术以应对城市挑战。可以肯定的是，智慧治理首先是一种技术治理，它是在大数据、云计算和人工智能技术更新迭代中建构起来的。现有研究已经看到了技术对于治理的双重效应，信息技术赋能治理具有可行性和有效性，与此同时，信息技术在城市治理中的应用过程也存在着组织、制度、伦理等多重挑战。（一）技术创新对城市治理的功能价值越来越多的技术许诺重塑或新建治理场景、精准识别治理对象、再造政府流程和任务、约束官僚集团，技术治理的时代已扑面而来 。信息技术通过诸如能源、基础设施、资源管理、废物处理等领域的智能化解决城市治理难题。在多样化应用中，技术驱动的城市智慧治理显示出了其强大的治理优势，助力于城市治理资源整合、城市治理流程再造和城市治理效能提升等多个方面，最终驱动城市治理的智慧化变革。框架下城市智慧治理研究述评：从多维性到整合化第一，技术创新整合城市治理资源，尤其是数据资源。技术赋能实现了条线资源、属地资源和自治资源的数字化整合 ，实现“分散信息资源的统一集成、复杂模型资源的有效调用和决策时空信息的高效共享”，以“全数据”收集突破传统有限信息获取的局限性 ，并利用数据分析技术进行筛选和分析充分挖掘数据价值，再通过信息技术进行流动和共享。第二，技术创新再造城市治理流程。信息技术嵌入城市治理过程，打破了部门、层级以及职能的边界 ，以远超人力的形式，优化治理流程，形成了特有的“前端多渠道发现 线上线下一体化处置 事后考核监督”的技术治理逻辑 。第三，技术创新提升城市治理效能。一方面，技术嵌入提升了城市治理科学性。基于大数据技术的治理有助于深入公众行为、畅通需求表达渠道、动态监测需求变化，从而实现对公众真实需求的精准识别 。全方位的信息收集给城市治理带来精细化和整体化“兼得”的可能性，此外，大数据、云计算、物联网等新一代信息技术推动了具备全面感知、客观透明、实时连续、自主预置和多元共治等特征的智慧公共决策模式的出现 ，推动城市治理由“经验”向“智慧”转变。另一方面，技术创新降低了城市治理成本。信息技术在很大程度上解决了传统政府存在的“科层效率缓慢、机构臃肿、部门不协调和公共服务缺乏精准化”等不足 ，在控制政府决策成本 、简化治理情景的复杂性 上具有强大优势，降低了治理过程中的信息传导成本，从而提升治理效能。总而言之，技术发展与城市治理具有内在逻辑关联性，在技术创新驱动下，城市治理正经历着深刻的智慧化变革。信息技术对城市治理的影响遵循着“技术嵌入技术驱动技术优化”的运行逻辑 ，使我国社会从“总体支配”型社会过渡到“制度技术”型社会，并随着大数据技术的发展逐步向“系统协同型”社会和治理方式转变 。（二）城市治理中的技术限度和伦理困境“人类正处在规则与技术异步的十字路口”，信息技术的潜在危险是人们对其全盘接受、不加批判的态度，对技术进行反思是技术赋能城市治理的题中应有之义。首先，技术在治理中的运用是有限度的，其限度在于技术要适配不同的治理场景，这种适配性影响了治理效能 。而信息技术的应用也并非一蹴而就的过程，需要在复杂的社会情景中反复调适。信息技术在带来城市治理积极成果的同时，也产生了“技术万能、技术替代、技术赋权和技术共赢”等幻象 。现有的治理过度强调技术的工具意义，而技术的目的价值被弱化，带来了“专家权力过大导致极权、整体性治理危机以及反治理”的三大风险 。其次，技术在应用过程中也招致了“偏离”与“阻滞”，落地困难 。城市治理中的社会情境、社会成员的物理和心理特征都被技术处理成抽象符号和数据，在降低治理成本的同时，信息技术对复杂民意的筛选、压缩和量化过程之中也极易产生目标偏离 。最后，技术应用过程风险的克服也并不意味着技术风险的消失。新一代信息技术，尤其是人工智能技术本身就存在着人际边界模糊、责任归属困境、价值鸿沟加剧、智能技术依赖等伦理风险 。事实上，当智慧治理具备了协作观念、体制机制、技术设备、人才队伍等现实条件之后，并没有破解城市治理的难题，反而蕴含着政治风险、固化效应、马太效应、降低人类判断力等风险 。“技术自身安全隐患、公民权四川行政学院学报 年第 期利易受侵犯、技术鸿沟不断扩大、治理权力过于集中与治理绩效陷内卷化”等风险同样存在。因此，对大数据等信息技术不加批判的推崇只能是“浪漫的技术乌托邦想象”。技术赋能不是技术万能，技术带来的治理迷思和幻象需要被深刻认识和积极规范，信息技术在应用于城市治理的同时，也要警惕“数字难民”“算法利维坦”“计算机官僚主义”和“数字鸿沟”等治理风险。四、结构变迁：从“组织吸纳技术”到“技术重塑组织”技术能否引发且在何种程度上引发治理结构变革一直是学术界关注的焦点。治理结构主要表现为治理主体间的组织形态及其治理机制的运行向度 。信息技术应用需要组织变革、流程再造和机制创新支持。技术风险的防范也需要打破政府内部和外部的组织隔阂，发挥治理主体间的联动效应。可以说，城市智慧治理是在技术与治理主体的互动中发展起来的。因此，可以从技术与组织的关系、组织内部、组织与组织之间关系的角度来解读城市智慧治理的发展逻辑。（一）城市智慧治理中的“技术 组织”互动在工业社会向数字社会进行转型之时，政府的结构随之实现从工业文明的政府形态转化成数字文明的政府形态 ，我国公共部门数字化从以内部办公信息化和单向信息服务，迈向开放多元的整体智治 。由此，技术与城市的融合也出现了“技术中心主义”和“人本主义”两种不同的观点，人们不断意识到，仅将信息技术纳入城市基础设施建设本身不会推动城市治理的智慧化，组织结构的变革也是推动城市智慧治理发展的关键 。因此，从技术与组织互动的角度来看，城市智慧治理呈现出“组织吸纳技术”和“技术重塑组织”两大交替发展的逻辑。一方面，“组织吸纳技术”需要一定的推动力。自上而下高位政府的推动和外部环境的压力为技术应用设置了“进场规制”，组织掌握着技术入场的主导权，技术仅扮演辅助性角色 。另一方面，由于科层组织的条块结构和碎片化特征，数据的流动和开放始终被限制在一定范围内，难以跨越层级和区域的限制，导致数据多元异化、数据烟囱、数据壁垒等问题 。城市管理者逐渐意识到，单纯的技术采纳难以实现城市智慧治理效能的最大化，技术赋能的关键之处在于科层组织制度结构、工作结构和信息结构在技术嵌入下适度分离 ，并构建新的工作结构和形态，也即“技术重塑组织”。政府科层流程在信息技术的影响下先后经历政府单一职能部门内整合、同一职能不同层级政府间整合、跨职能部门间横向整合三大阶段 。尽管政府在这个转变过程中仍然存在体制机制上的不足，其大数据治理能力仍旧欠缺，但不可否认的是，新技术革命是当代政府治理变革的基础和推动力，带来政府结构、管理体制、职能以及流程的根本性变化 。政府治理范式也经历了从大生产式管理、电子化治理到网络化治理的转变，并且大数据、人工智能和区块链技术正驱动着政府治理朝向计算式治理范式发展 。总体而言，组织吸纳技术是技术重塑组织的基础，数字化转型使得外部资源格局发生了转变，数据和技术成为除劳动力、资金等之外的城市治理重要资源，而原本自上而下的等级化治 框架下城市智慧治理研究述评：从多维性到整合化理逻辑在面对城市复杂问题时难以适用，促使组织间、部门间基于信息技术形成一种问题导向的更为松散的耦合关系，推动城市治理中组织关系的重塑。（二）城市智慧治理中的治理结构重塑城市智慧治理在技术与组织的互动中不断发展，城市治理结构也呈现出新的面貌。信息技术天然的整合特征与科层组织条块化分割相矛盾，技术的整合特征推动着组织结构基于治理问题的整合，这种整合既包括政府“条条”即上下垂直职能管理部门之间打破“数据烟囱”推动的去中心化治理，也包括各区域、各横向部门间打破“信息孤岛”进行的扁平化治理。一方面，在治理理念上，要正确看待技术理性，重申“以人为核心”的治理价值。智慧治理面临的挑战与技术理性的扩张相关，因此，需要对技术理性进行行政伦理审视，通过责任伦理平衡价值理性与技术理性 。此外，数字技术改变了城市治理的基础，传统的“小数据”、经验化、垂直化管理思维应向“全数据”、整体化、扁平化治理思维转变 。另一方面，智慧化背景下城市治理结构的重构需重新认识国家与社会的关系，吸引社会多元主体参与城市治理。首先，以智慧化为主要导向的城市更新使得掌握了前沿技术的科技型企业迅速崛起为城市治理的重要主体，政府需要与技术企业合作，加快信息技术的开发与应用 。其次，“在城市治理实践中，政社关系是重要的变量因素”，社会组织在积累社会资本、激发治理活力中发挥着关键作用。国家须得释放社会组织的活力，为公益组织的建立和运行提供更广阔的活动空间 。最后，智慧治理的合法性来源于公众的认同，“公民既是政府智慧治理的重要参与者，也是智慧治理的最终受益者”。数据技术拓宽了公民参与的渠道、创新了公民参与和利益表达方式。公民不是网络世界中的代码，而是治理中最活跃的因素，在智慧治理中被赋予了“数字公民”的新身份 。可以说，政府、社会和市场主体间的关系在数字技术赋能下得以重塑，多元主体“多跨协同”的治理机制得以建立 。“开放的数据需要开放的城市，开放的城市需要开放的政府”，政府、经济社会（以企业为代表）和市民社会之间形成的城市网络治理结构，以及不同治理主体间耦合效应的发挥，是智慧化背景下促进城市善治的基础 。多元主体沟通与协作、公共服务模式创新和效率提升、政府决策改进是城市智慧治理发展的题中应有之义。五、城市发展：智慧治理的外在驱动力我国城镇化经历了探索发展阶段、快速发展阶段和提质增效阶段 ，年末常住人口城镇化率从新中国成立初期 提升至 年的 ，预计到 年，将实现 的城镇化率。如何从粗放式发展迈向高质量发展和高效能治理成为城市现代化的重要议题 。（一）面向新型城镇化的城市智慧治理 年我国城镇化率首超 ，年我国城镇化率超 ，这是我国城乡、社会结构的历史性变革。目前，在我国近 个城市中，有 个大城市，又分为 个超大城市、个特大四川行政学院学报 年第 期城市、个 型大城市、个 型大城市，城市发展进入高质量发展阶段。城市群正在逐步成为我国城市生态系统和经济发展的主要形式 。大城市的集聚效应首先带来了城市环境的复杂性：城市空间压力、城市多样性增加，城市公共安全和社会秩序风险加大 。其次，随着人口向城市的集聚，城市治理面临着需求多样化的挑战。这种多样化既表现为国家、政府、城市多层次治理需求的叠加，又表现为企业、社会组织、公众等城市利益相关者的多元需求，还表现为居民对美好生活的追求。为缓解城镇化压力以及洞察和回应社会多样化需求，国家部委和城市领导者选择智慧城市作为发展突破口。年住房城乡建设部发布了 关于开展国家智慧城市试点工作的通知开启了智慧城市试点，年 国家新型城镇化规划（）将智慧城市建设作为新型城镇化建设的重点内容之一。“智慧城市就是在现代城市管理过程中，充分利用大数据、信息管理、自动化以及人工智能等技术手段与方法，将城市管理向人性化与智能化方向发展”。新型城镇化发展需从由劳动力、土地等“要素驱动”和投资形成的“投资驱动”阶段转变为城镇化、工业化和信息化深度融合的“创新驱动”阶段 。党的十九大报告提出建设“智慧社会”，智慧社会的提出将智慧城市建设提升到系统化的层面，智慧城市建设逐渐深化，迎来新型智慧城市建设阶段 。一方面，智慧城市是智慧治理的场域支撑，劳动力、资金和技术向城市集聚，为智慧治理提供广阔的空间。另一方面，构建起一个有包容性、整合性和可持续性的智慧城市是智慧治理的目的 。随着我国进入新常态发展时期，城市建设不仅注重更广范围的覆盖，更要注重更优质量的城市治理，当前以城市大脑、一网通办、数字孪生等为主要特征的城市智慧治理日益走向成熟。（二）面向复杂问题和不确定风险的城市智慧治理城镇化在带来便捷生活的同时，也带来了“城市病”和城市风险。“城市病”的本质是城市发展的不平衡和不和谐，既包括“城市的发展速度和扩张规模超过了城市资源、环境所能承受的最大负荷”，也包括城市管理和建设状况未能充分满足居民需求造成的供需失衡。它表现为人口膨胀、交通拥堵、公共服务供给不足等城市社会病，城市贫困、劳动力失业等城市经济病，资源短缺、环境污染等城市生态病。迅速发展的城镇化暴露了城市管理无法应对“城市病”的弊端，创新管理体制势在必行。在管理思维上，“数据思维延展了 城市病 治理的技术路径”，有助于城市公共厕所管理、垃圾分类、交通管理和流动人口管理等城市问题管理由粗放式管理向精细化管理转变。在管理技术上，信息技术的发展及其在城市管理中的应用有助于创新城市治理模式，加强城市决策，为治理“城市病”带来新的有效路径。除城市治理常态化问题外，突发公共事件等非常态城市风险也是城市智慧治理的重要面向，成为相关学者关注的重点问题之一。学者们意识到将信息技术嵌入城市应急管理体制，构建城市“智慧化预警、智慧化决策、智慧化协同和智慧化沟通机制”能够助力城市应对突发公共事件。一方面，智慧技术能助力突发公共事件的治理，例如通过快速、准确、协调处理海量信息，促进政府多主体信息协同 ，通过技术嵌入应急管理决策，能促进决策信息共享，极大提 框架下城市智慧治理研究述评：从多维性到整合化升应急管理效率和决策科学性。另一方面，智慧化嵌入城市治理，能够促进城市治理平时状态和紧急状态的转变，信息技术在新冠肺炎疫情期间显示出了强大的治理效能。伴随着经济高速发展产生的风险问题层出不穷，社会进入“高风险阶段且面临多重叠加风险”已成为学者共识 ，相应地，风险治理成为城市治理的重点内容。风险社会有着特定内涵，总是与“现代性”相关联，“风险可以被定义为以系统的方式应对由现代化自身引发的危险和不安，有别于传统的危险”。国家治理面临着来自自然界的“传统风险”（如飓风、地震以及其他自然灾害）与“现代风险”共存，政治、经济、军事、社会、生态、科技、公共卫生等各个维度风险并发的现状 。一方面，新兴技术助力社会风险治理，智慧化为多主体协同治理提供可能性，是实现风险治理成果由人民共享的重要特征。另一方面，新兴技术自身存在不确定性和难以预测性，城市智慧治理的智慧化本身，就已经成为一种风险来源，例如人工智能难以自主判断人类设定以外的信息，可能会造成种族歧视风险 。六、整合框架的构建可见，技术应用、管理变革和城市发展这三个视角在城市智慧治理研究中并不是替代关系，更多是互补关系，这与城市智慧治理实践也是不谋而合的。可以说，城镇化及其内生问题对城市管理提出了更高的要求，在技术创新和管理变革的大势所趋下，城市管理者寻求技术与治理融合的发展道路。基于对现有文献细疏离析，本文进一步基于 模型发展了一个城市智慧治理研究的整合框架（图 ），从而展现既有研究的一个整体性视域。图 城市智慧治理研究的整合框架首先，技术更新迭代及其在城市管理领域中的应用过程是城市治理不断智慧化的过程表征。技术对于城市治理智慧化变革有着双重效应，在促进城市治理资源整合、治理流程再造和治理效能提升的同时，也因其自身工具理性的特征和管理者对其照单全收的态度而存在诸多风险，包括技术的场景限制、技术应用过程的阻滞，以及技术应用后所带来的数字鸿沟等社会四川行政学院学报 年第 期问题等。因此，技术应用于城市治理的过程也应该是对技术应用不断反思的过程。其次，技术应用于城市治理打破了治理结构中层级边界、信息边界、区域边界和职能边界，再加上技术的风险也需要调整主体间关系来防范，故治理结构变革在智慧化发展中必不可少。城市智慧治理是在技术与组织的互动中得以发展的，遵循着“组织吸纳技术”和“技术重塑组织”的演进逻辑。城市治理理念和治理主体间的关系在智慧化变革中不断更新，“去中心化”“扁平化”“精细化”治理理念和思维在智慧化变革中得以发展，各主体间合作更为频繁密切，逐渐建立起问题导向的耦合关系，多元主体协同治理的格局得以形成。最后，随着城镇化不断发展，社会需求也在不断细化，居民更高水平的美好生活需求得以形成，城镇化发展面临严峻考验，城市研究者和城市管理者转而向“智慧城市”建设寻求突破口。同时，城市扩大化带来的复杂问题和不确定性风险对城市治理提出了更高的要求，包括交通拥堵和住房困难等传统治理问题、数字鸿沟和信息孤岛等数字时代治理的新问题，以及新型冠状肺炎疫情等非常态化问题等。此外，城市治理面临着新老问题交织、常态化和非常态化问题并行、多重社会风险叠加的复杂性和不确定性与日俱增的环境，驱动着城市治理朝向智慧化发展。七、研究展望本文引入 框架，从城市智慧治理兴起的场域 “城市”和必要条件 “技术创新”与输出 “结构变迁”三个方面对现有研究进行了回顾。城市智慧治理是城市治理在数字时代的环境刺激下的自适应演进，但基于技术创新、结构变迁和城市发展三个方面，聚焦新时代新背景，城市智慧治理仍有一些问题值得关注。第一，加强城市智慧治理的多元价值问题研究，完善对城市智慧治理的基础理论解释。我国社会先后经历了信息化和数字化阶段，再逐渐步入当前以智慧城市为代表的智慧治理阶段 ，可以说，城市智慧治理是在信息技术驱动下萌芽并发展的。也因此，城市管理者和学术研究人员极易形成以技术为中心的强“技术决定论”，而忽略了技术自身的缺陷和城市治理的本质问题。回归“智慧”二字最朴素的内涵发现，“智慧”在汉语体系下被理解为“辨析判断、发明创造的能力”。在知识管理领域，“智慧”被认为是信息和知识发展的高级阶段，指挖掘信息价值并使之内化为已有知识架构的一部分遵循 （）的知识链条 。从这个角度来说，“智慧”本身便强调着“人的认知”的发展，而城市治理的最终目的也在于满足人们美好城市生活需求。故无论在城市智慧治理实践还是在学术研究中，都应该秉持着“以人为本”的认知导向。尽管现有研究已经注意到技术发展的片面性，意识到“人”才是城市智慧治理的核心，但对于相关理论和概念的探讨尚未达成一致，解释力较弱，而实践中“数据驱动决策”的盛行也使得信息技术带来的问题在学术界之外并不为人所熟知。因此，城市智慧治理的多元价值问题应该被纳入分析，同时，也应将理论研究与治理实践相结 框架下城市智慧治理研究述评：从多维性到整合化合，从实践情境中归纳理论，又以理论来指导实践，凸显城市智慧治理优势。第二，技术创新正在重塑科层组织结构，现有研究将城市治理结构变迁与城市治理智慧化程度联系起来，城市智慧治理不仅是信息技术采纳，更是城市管理方式、决策方式和协作互动方式的创新。信息技术正在引发社会生产力、生产关系和社会结构的大变革，推动人类社会向更高阶的智慧社会迈进。基于信息技术的数字平台崛起并成为城市治理现代化的主要驱动力量，成为技术嵌入城市治理的支点。平台的赋权属性加速了国家市场社会的权力结构的变迁 ，权力不断向市场流散，城市治理结构也随之改变。由此，出现了一种被国外学者命名为“平台城市主义”（）的城市新现象 。尽管如此，我们仍难以假定治理结构更深层次的转型可以提升城市智慧治理效能。可以肯定的是，治理结构转型应当与技术和平台带来的社会发展变革相协调。因此，技术能在多大程度上引起治理变革、城市智慧治理结构将往何处变迁、其中又存在着怎样的权力关系和价值分配等深层次问题需要更多的经验研究支持。第三，研究者和城市管理者都寄希望于技术解决城市发展问题和满足人们日益增长的美好城市生活需求，而技术自身及其应用又会带来许多新的社会问题，甚至很大程度上，数字化问题往往是原有经济社会问题的一种延伸。数字不平等是其集中表现，物质资本和人力资本差异产生了数字技术存在接入和应用的区域、城乡、群体差异性，引致数字接入和数字素养鸿沟 ，而数字鸿沟反过来又会加剧社会不平等，并可能产生新的数字不平等。从接入和素养两方面来说，现有研究关注技术在解决城镇化带来的城市复杂问题和不确定风险中的应用，但智慧治理中城市管理者和城市居民的素养问题却未被深入研究。尽管有学者指出，由于部分政府公职人员对治理理念和技术创新缺乏了解和关注，制约了城市治理现代化进程 ，也有学者对数字治理背景下如何提升公务员数字素养提出建议 。立足公民角度，学者们指出公民也应具备与数字时代发展相适宜的数字素养，以促进更好的数字治理参与 。但数字素养的内容框架尚未完全建立，如何落实到具体的实践和规范层面亦未被深入研究。因此，在城市智慧治理中，技术应用与社会不平等的复杂关系及其交互路径尚需要更多的探索性研究支持，其中，研究者和相关管理部门都应更关注“以人为本”的智慧治理过程中数字技术接入之后的数字素养问题。参考文献 国家统计局 中华人民共和国 年国民经济和社会发展统计公报 （）谭海波，范梓腾，杜运周 技术管理能力、注意力分配与地方政府网站建设 一项基于 框架的组态分析 管理世界，（）张会平，宋晔琴 政务服务数据协同治理水平的提升路径研究 基于 框架的组态分析 四川行政学院学报 年第 期情报杂志，（）刘淑妍，王湖葩 框架下地方政府数据开放制度绩效评价与路径生成研究 基于 省数据的模糊集定性比较分析 中国行政管理，（）丁依霞，徐倪妮，郭俊华 基于 框架的政府电子服务能力影响因素实证研究 电子政务，（）颜佳华，王张华 数字治理、数据治理、智能治理与智慧治理概念及其关系辨析 湘潭大学学报（哲学社会科学版），（）彭亚平 照看社会：技术治理的思想素描 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