城投公司债务风险化解的路径和策略.pdf

财 政 金 融中国科技投资CHINA VENTURE CAPITAL49城投公司债务风险化解的路径和策略湖南银行股份有限公司郴州分行朱程摘要：如今，基于新形势发展背景下，在地方政府融资过程中，城投公司发挥着非常重要的平台作用，一共经历了起步、扩张、稳定发展以及转型等时期，进一步推动了城市基础设施建设，但是，所面临的债务范围也不断增加。对于城投公司而言，在发展过程中逐渐面临着越来越多的债务，地方政府压力不断增加，国家已经对该问题引起了高度重视。因此，城投公司应明确目前所面临的债务风险问题，做好地方政府债务风险防范工作，有效防止区域性财务以及金融风险问题的产生。本文主要针对城投公司目前所面临的债务风险问题进行了深入分析，并结合实际情况提出了一些有效的化解路径与策略，希望能为相关人员提供合理的参考依据。关键词：城投公司；债务风险；策略DOI:10.12433/zgkjtz.20232117在城市建设阶段中，城投公司属于非常重要的投融资平台，不但对当地经济发展起到了推动作用，而且进一步加快了现代化城镇建设。但是，如果只是依靠城投公司进行融资与承担债务，还无法满足现代化城市建设与资金方面的需求，导致自身所面临的债务不断增加，面临各种债务风险问题。一、城投公司债务风险类型（一）法律合规风险1.缺少完善的地方融资平台法人治理结构结合 公司法 中的规定，其中对公司性质做出了明确的规定，公司本身属于独立的法人，具有比较完善的治理结构，可以严格围绕市场经济发展规律，自主开展各项经营活动，属于独立的经济实体。虽然地方融资平台公司具有独立法人的特点，但是从本身性质上来看，属于政府部门下的机构，而设置地方融资平台公司，主要是为城市基础设施建设提供重要的投融资服务工作，属于政府职能中重要的组成部分。城投公司的融资主体主要是指城市建设投资类公司，由政府设立，投资方向集中在城市基础设施建设以及保障房等投资项目上。基于城投公司层面，债务风险是政府承诺的偿债资金不能按期支付给城投公司，导致城投公司不能按期偿付到期债务本息的可能性。因此，与一般盈利性的企业而言，地方融资平台公司具有明显的差异，具有一定的特殊性。目前，仍然缺少完善的平台法人治理结构，所以会导致合规风险问题。2.缺少地方政府融资平台监管工作在我国现代社会经济快速发展的背景下，城镇化与工业化发展水平不断提升，地方政府融资平台应运而生，主要是为城市基础设施建设提供所必需的服务。但是，在现有的规章制度中，只是对具体事项作出了明确规定，缺少系统性与关联性，所以不能对平台公司开展全方位的监督管理工作，在内容上呈现出明显的分散性。在面对复杂平台公司业务管理工作时，不同的监管部门管理不同的内容，监管部门之间缺少有效的沟通与交流，所以经常出现相互脱节的现象。监管部门之间没有明确自身职责，当发生问题时互相推诿责任，对监管职能发挥产生了一定的影响。（二）融资平台风险1.融资平台公司政企不分在市场经济环境中，融资平台属于重要的经济主体，并且在经营过程中具有一定的独立性。所以，在开展经营活动时，需要严格遵守市场化的基本原则，在自负盈亏的基础上，承担自身经营活动的所有责任。平台公司主要代替政府职能来完成各项业务，所以，平台自身并不具备决策权，无法决定是否进行投资。2.融资平台设立不规范结合目前的实际情况，在融资平台成立初期阶段，会面临地方政府出资不实或者是资金挪用等问题。在设立平台公司时，地方政府采取多样化的形式开展资金筹集工作，但是，在平台公司已经成立之后，会将资金使用到其他项目中，在这种使用模式下，平台公司无法实际使用资产，只能采取银行贷款的形式开展基础设施建设工作。二、城投公司债务风险管理问题原因分析（一）法规政策原因按照 预算法 中的规定，需要各级政府部门制定财 政 金 融中国科技投资CHINA VENTURE CAPITAL50出完善的预算方案，在对自身经济条件以及财务收支情况全面了解的基础上，完成预算方案的编制工作。在财政部印发的 关于试点发展项目收益与融资自求平衡的地方政府专项债券品种的通知 中指出，分类发行专项债券建设的项目，应当持续稳定地反映政府性基金收入或专项收入的现金流收入，且现金流收入完全覆盖专项债券还本付息的规模。同时，中国人民银行也作出了明确的规定，在商业银行贷款中，并不涉及政府与下属部门，商业银行不可以对其授权业务。结合现行法律中的规定来看，在金融市场中，政府部门不可以开展筹融资工作，同时不能申请贷款。在开展城市基础设施建设工作时，在地方政府职能范围之内，对于资金方面有着较高的需求，这些民生工程项目本身都具有一定的公益性，在经营过程中收益较低，地方政府只能通过平台公司建设来完成筹融资工作，促进基础设施建设。（二）财政收入水平影响如今，在新经济发展环境下，很多学者又提出政府举债是一种财政政策工具，通过增加或者减少政府举债规模的形式，有效缓解目前所面临的问题，通过提升投资以及刺激消费等途径促进地方经济发展。从实际角度来看，当政府债务出现过度扩张时，会对宏观经济产生一定的负面影响，所以，不但要了解到政府债务所产生的积极影响，而且需要认识到债务扩张失控时所引发的风险。城投公司债务风险会受到当地财政收入水平的影响，城投公司自身状况是影响债务风险的重要因素。（三）项目建设原因在地方基础设施项目建设过程中，需要较多资金的投入，同时涉及的建设周期较长，其中包含了非常多的不确定性因素，经常会面临各种投资收益风险。风险产生的原因主要体现在以下三个方面：第一，在城市基础设施建设前期阶段，融资平台对建设项目缺少足够的论证，或者市场分析能力较弱，缺少可行性分析，造成基础设施项目重复建设或者地方政府过度竞争等问题；第二，缺少事中监督管理工作，出现偷工减料的现象，导致工程在质量方面存在一定的问题，这些工程在后期无法验收，或者需要返工，对项目建设进程产生严重的负面影响；第三，在城市基础设施建设工作完成之后，受到多方面因素影响，部分项目可能无法获取到预期收益，比如，面临自然灾害，或者政策方面调整等。三、城投公司债务风险化解路径（一）完善城投债务信息披露制度目前，城投公司在开展各项融资活动时，其监管力度较低，导致在融资活动中经常会面临过度举债的问题。针对这种现象，应构建出完善的城投公司债务信息披露制度，对地方城投公司融资行为合理规范，有效防止严重的债务风险。信息披露制度所涉及的内容，主要体现在以下两个方面：第一，落实监管职责，分配管理任务，当发现城投公司出现不符合制度的举债行为时，要在第一时间进行纠正；第二，应将城投公司的债务来源、债务数量以及债务增长情况等对外公布，更好地行使社会监督权利。（二）分类处置城投公司存量债务城投公司在面对各项存量债务时，应采取分类处理的方式，不仅可以对政府债务结构起到重要的优化作用，还能更好地明确债务主体责任关系。首先，应确定中央与地方之间存在的联系，严格按照现有政策的相关要求，对中央政府与地方政府之间的信用有效分离。其次，明确划分政府与企业，实现城投公司、政府融资职能分离，在城投公司债务增加的基础上，保障不会产生新债务。如果投资新项目，则需要由地方政府发行地方政府债券。在面对存量债务的偿还责任时，国家制定了有效的应对措施，在此基础上进行分类处理，所划分的类型主要体现在以下两个方面：第一，对地方政府承担还款责任的债务，采取债券置换的处理方式，将其列入预算管理中，通过这种方式有效减少债务；第二，对于政府所涉及的债务以及救助责任等，地方政府部门不偿还。可以进行置换处置的存量贷款，通过两种方式解决：第一种是将其列入预算管理范围中，对其中所包含的风险问题全面掌握，对于地方政府性债务预警机制起到完善作用；第二种是通过发行政府债券对存量债务进行置换，进一步延长还款期限，有效减少融资成本投入。为了避免城投公司债务风险对地方政府财政产生影响，我国制定相关政策，将政府担保债务与救助责任债务全部转换为企业债务，其中，地方政府不再承担无限责任，作为主要的股东，只是承担有限责任。对于地方政府需要承担的部分债务继续使用剥离的方式，严格遵守只减不增的基本原则，有效处理这部分债务，解决地方政府所面临的风险。目前，针对现有的债务风险问题，主要体现在以下三点：第一，与借款人之间重新圈定借贷合同，主要是为了延期降息；第二，采取以贷转贷的方式，进一步延长贷款期限；第三，采取政府部门与社会资本合作的方式。在面对存量在建项目时，保证各类项目的顺利开展，政府部门需要有效化解潜在的流动性风险。对于在建项目所提出的融资需求，银行需要重新签订财 政 金 融中国科技投资CHINA VENTURE CAPITAL51合同，确定贷款期限与利率，在整个实施过程中，不可以盲目抽贷、停贷以及压贷等。地方政府部门应将自身的引导作用充分发挥出来，统筹财政与社会资金，从而为这类项目提供资金方面的支持。（三）引入社会资本投资公益项目适当引进社会资本投资公益项目，降低城投公司融资需求与债务风险。对于地方公益项目而言，主要涉及基础设施建设或者土地一级开发等，属于城投公司具有代表性的业务。业务一般所涉及的建设周期较长，对于资金方面需求较高，最终所获取到的收益较少。当社会资本融入地方公益项目中后，可以进一步降低城投公司对资金方面的需求。为了更好地满足公共产品投资内在需求，通过引入社会资本完成，地方政府加强与社会资本之间的合作，这种方式称为PPP模式，将市场竞争模式应用到政府部门中，通过融入社会资本，由城投公司代表政府与社会资本之间形成良好的合作关系，由社会资本向社会公众提供公共产品或者服务，政府部门会按照合同中的具体内容与要求，向社会资本支付相应的价格。与城投公司所涉及的其他投资方式之间对比分析，PPP模式在应用过程中可以发挥出明显的优势，具体主要体现在：面对该项目投入，城投公司的承担能力受到一定的限制，可以保障项目实现顺利开展，城投公司作为重要的出资主体之一，比例不可以超出项目总资金的 1/2，城投公司只能作为出资主体，并不具备具体的控制权利，对于自身需要承担的责任也只是在出资范围内实施。四、结语综上所述，对于城投公司所涉及的债务风险，不仅会影响城投公司发展，还与我国投融资体制之间有着密切的联系。在债务化解中涉及的内容较多，属于一项复杂的系统工程。如今，城投公司所面临的债务不断增加，债务在短时间内不能有效化解。在具体的实施过程中，地方财政需要明确政府与市场之间的联系，加强与金融机构之间的合作与交流，给予城投公司一定的政策支持，在满足法律政策要求的基础上，促进城投公司在未来实现更加健康稳定的发展。参考文献：1徐硕正,朱国平.中国地方政府融资平台系统性风险测度与分析J.金融经济,2019(17):16-17.2张霓.辽宁地方政府融资平台转型与融资方式创新J.辽宁经济,2018,42(24):74-78.3林友淋.监管趋严背景下地方政府融资平台债务与对策J.中国产经,2019(02):36-38.4李昌青.推行市政债背景下政府融资平台风险防范研究J.海南金融 2022,38(01):95-97.5杨帅.地方政府融资平台主要融资路径分析J.中国集体经济,2017(02):25-32,41.