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巴塞尔委员会副主席谈目前新资本协议的实施情况和考虑

新资本协议全球实施情况及影响系列之七

编者按：针对新协议实施中的一些问题，巴塞尔委员会副主席、加拿大审慎监管署署长尼古拉斯·乐·潘先生2006年2月28日在第七届全球风险专业管理协会上发表讲话。他呼吁美国尽早公布新协议实施政策文件，以降低外国银行在美实施新协议的成本。他讲话的主要观点包括：

l 银行集团实施新协议时，倾向于对其海外分支机构采用简单方法计量资本（如信用风险标准法），或仍然执行老协议，以降低实施成本。

l 针对目前缺乏跨经济周期数据的问题，监管当局可以运用第二支柱确定经济低迷时期银行的资本充足水平。

l 现阶段各国的新协议实施影响分析有一定的不确定性。目前各国定量影响测算（QIS3/QIS4/QIS5）反映的仅是静态分析结果，新协议的真实全面影响只有待银行评级系统正式运行时才能获得。

l 前一阶段以多边会议形式开展的新协议跨境监管合作，效果并不突出，今后各国仍应以双边监管对话为主加强沟通。

著名女演员塔卢拉·班海德认为不该为风险烦恼，她说：“无论什么事，发生了就发生了”，“你想做，就去做”。当然，这不是我们对待风险和风险管理的态度，更不是对待新资本协议实施工作的态度。我赞同巴顿将军的观点，他认为“只接受精心计划后可以预计的风险，绝不能鲁莽行动。”

巴顿将军这番话很适合风险管理和巴塞尔新资本协议实施工作。坦率地说，我认为巴塞尔委员会不会以“想做就做”这种不负责任的态度去完成巴塞尔新资本协议的实施工作。

新资本协议把资本与风险联系起来，这是维护金融稳定、确保良好风险管理的关键，对银行、客户、监管当局以及各国经济都有巨大好处。

评估新协议实施的影响

实施巴塞尔新资本协议最大的一个挑战，就是应对其影响的不确定性。我们无法精确地设计这些影响，也不能指望按下启动按钮就一切都会按部就班地进行。我们不能指望巴塞尔新资本协议对每一家银行的资本影响都很小，实施巴塞尔新资本协议是有风险的。就像巴顿将军一样，我们要了解风险，而不能仓促应战。要准备好防范可能发生的意外情况。银行和监管当局要有应对风险的信心。

一方面，我们要对实施新协议的影响进行合理地静态分析，另一方面，只有在双轨平行运行期间，启动并开始运行新系统，我们才可能把握实际情况，并做出准确的判断。

仅仅依靠算术方法管理风险是危险的，监管不是简单的算术或高深的数学，实施巴塞尔新资本协议的工作更不是一件容易的事。我们不能只依靠调节放大系数来得到希望的结果，因此我们设置了最低资本下线。

我们有能力与银行合作并在必要时对其进行监管，限制使用第一支柱的某些参数。银行很少考虑甚至不考虑经济低迷时的情况，但我们要求银行必须考虑，并把这些情况反映在银行提供给监管当局和公开发布的量化影响评估报告中。

作为监管当局、银行以及政策制定者，仅仅关注第一支柱是远远不够的。在加拿大，我们在第二支柱下规定了目标资本充足率为7比10（即一级资本与二级资本之比），达到这一水平的银行才被视为是资本充足银行。我们不仅关心最低资本，还重视银行实际持有的资本。

一些国家，比如加拿大，保留杠杆比率的测试要求(我们将审查测试的标准，充分考虑个别银行的优势条件)，我想美国的杠杆比率测试也存在一些问题。

我反复强调良好的判别能力在实施新协议工作中有非常重要的作用。让我们分析一下判别能力在评估影响时的作用。许多大银行估算或模拟了巴塞尔新资本协议第一支柱最低资本要求在信用周期内的变化情况，他们认为目前处于较好的信用环境。在一个周期内，估算的最低资本最高值和最低值的变化从15%到30%。我认为应有更多的银行进行这种分析。

如果我们目前设定的最低资本要求与旧体系的资本要求完全一致，那么，经济低迷时，最低资本要求可能会比现在的标准高15%到20%。我认为那不是我们希望看到的。我们无法完全摆脱周期性的变化，因为周期性的变化是这个以风险为本的体系所固有的。我认为这些变化是有益的，因为它可以告诉市场，银行风险在经济周期内是如何变化的。因此，在评估影响时应进行判别并采取相应措施，但不能过度反应。

银行也了解经济具有周期性。他们想方设法保持周期内实际资本水平的稳定，因为如果实际资本随最低资本要求波动，可能会对市场有一定影响。在经济周期的某些阶段，筹资成本会很高，实际资本水平发生重大变化会给银行经营带来灾难性后果。

母国和东道国问题

目前没有统一的实施方案，但我认为各国在一定程度上保持实施工作的一致性是非常重要的。这不仅可以解决市场差异问题，也可以减少银行为实施巴塞尔新资本协议使用不同方法出现的重复投资问题。

让我感到振奋的是，现在已经有了比较有效的工作方法，包括成立了实施小组，实施工作不断地取得新进展。

业界越来越关注母国－东道国实施问题。美国决定推迟实施新资本协议并使用不同的计算方法，这引起了各国的普遍担忧。目前各国都没有明确将如何对待美国及其它外国银行。美国公布实施巴塞尔新资本协议和修改后的老资本协议的决定之后，将大大减轻各国的忧虑。业界还关注系统成本，担心美国实施巴塞尔新资本协议和修改后的老资本协议将影响其他国家选择实施方法，并由此产生市场差异问题。

很多大银行集团希望至少在过渡期内，其分支机构能继续执行巴塞尔老资本协议或执行新资本协议的标准法。银行担心，如果被迫建立一套只能使用一、两年的一次性系统，将大大增加实施新资本协议的系统成本。

业界认为，多国监管当局以集体方式进行合作的进度有所放慢，实施小组成员对此也有相同看法。目前对母国－东道国问题的关注已逐渐转移到促进母国－东道国监管当局的双边互动。实施小组希望加快多边和双边工作。

目前各国对主要规定的解释还有明显差异。比如，应用测试的监管预期和如何执行经济低迷期的LGD（违约损失率）。对于新资本协议没有统一规定的方面，比如违约定义的差异，实施差异将更加突出。另外一些方面，如操作风险的高级计量法，业界还在等待出台更详尽的监管指引，而监管当局则在等待业界提出相关建议。

新资本协议中还有一些方面，特别是第二支柱，各国采用的方法各不相同。随着正式实施新协议的时间逐渐临近，银行越来越担心这些差异对资本的影响。银行和监管当局关注的第一支柱中的母国－东道国问题、银行集团内实施第二支柱问题、母国东道国的相互信赖程度等待问题也更加迫切。

业界对实施新协议的担忧，部分出于他们对实施新协议有这样的看法：即新资本协议不会统一地实施，也不会有强有力的负责全面实施工作的监管机构。

有人把母国－东道国问题当作替罪羊。比如，许多银行在东道国尽量选用简单的方法。某些观察家声称这是母国－东道国合作失败的信号。我认为，关键在于监管当局和政策制定者如何理智地看待这些问题。其实许多银行是出于自身的原因选择较简单的方法，比如为集中有限的资源在母国施行高级法。因此不能把这些问题单纯归结为母国—东道国的监管问题。

我认为短期内，许多大银行在信用风险或操作风险方面实施高级法，只需考虑有限的资产组合，加强国家之间的密切合作。关于这些问题的讨论是很必要的，今后还应不断进行。

东道国监管当局应决定，在该国经营的外资银行是否可以使用新资本协议的简单方法以减少实施成本。加拿大已就此在实施小组和核心原则工作小组会议上提出自己的考虑，许多国家表示愿意原则上同意加拿大的方法。当然，要把想法转化为现实的做法还需要做大量的工作。

我认为，加强母国－东道国在审批或验证方面合作的基础已经基本建成，下半年应加快审批速度。实施小组将继续了解进展和经验共享方面的最新情况。

此外，还应加强实施小组与业界的交流，讨论有关实施的常见问题。实施小组已制定了专门的计划。当然，我们无法解决所有的问题，在一些国家做出实施决定之前讨论某些问题也不会有任何结果。

很多监管当局都认为，对新协议的某些方面可以采用更具灵活性的实施方案。例如，可以灵活进行应用测试，因为严格的应用测试并不适用于分析经济低迷期的违约损失率，也不适用根据新协议提供的方法分析准备金。

各国监管当局之间实时地共享信息有利于各国协调一致地实施新资本协议。上次召开的实施小组会议专门讨论了这个问题，并交换了对违约损失率的看法。有几家银行介绍了处理经济低迷期的按揭及其他贷款组合的违约损失率的具体做法。实施小组目前正着手建立一个电话会议机制，计划每月举行一次电话会议，专门讨论违约损失率问题。

这将有助于各监管当局分享违约损失率运用的经验，识别和讨论违约损失率使用中出现的问题以及其他一些违约损失率问题，比如，什么情况下监管当局可以允许银行不计算经济低迷期的贷款损失率，经济低迷期的计算标准是什么，以及某些贷款组合违约损失率计算结果的区间应是多少。

监管当局应决定在什么情况下采用高级计量法，银行应能迅速地应对监管当局的要求。实施小组下属的操作风险小组正加紧建立一套母国－东道国信息分享原则。该原则将应用于操作风险，以促进母国－东道国合作，同时还鼓励银行提出包括分配方法在内的高级法。

银行应如何应对过渡期和转型期问题？美国发布了他们的规定之后，我们对这些情况才有所了解。我们一直希望美国监管当局尽量明确相关规定，以降低对在美经营的外国银行重设系统的要求。美国监管当局曾表示，过渡期和最低要求不同不一定会给外国银行在美的机构带来不良影响。但如果一家在加拿大有重要经营活动的外国大银行大量减少资本，我当然希望了解出现这种情况的原因。我还希望美国监管当局能帮助其他国家的监管当局解决外国银行的美国资产业务组合问题。

让我们换个角度考虑问题。许多美国大银行希望在美国以外的地区提前使用高级法，但实施小组讨论后建议监管当局不接受这个要求。目前在东道国发生的主要零售业务组合已基本完成了建模、数据收集、分析和风险检测的工作。

显而易见的是，要彻底解决问题必然要求监管当局和银行之间经常沟通互动。在实际操作中情况复杂多变，你不可能指望通过国际协议强制进行合作和协调工作。但目前加强合作的平台已基本建成，判断和信任是建立信赖的关键。

监管当局和银行应运用反馈机制和现有的沟通渠道预警反常情况、促进合作、增进信任。我们必须持续地加强母国－东道国关系，确保巴塞尔新资本协议的实施。

实施工作的难点

巴塞尔新资本协议在很多方面都充满了挑战性。其中之一就是经济低迷期的违约损失率。为确保顺利实施新协议应制定相应的原则，这些原则应合理可行，比如明确银行可以提供材料证明某些组合应采用违约加权的长期平均违约损失率。

我们正在与证券监管当局共同努力，就业界提出的计算资本时考虑交易账户新的违约风险的资本要求问题做出回答。这个做法非常有意义，对解决最新的Corrigan报告中提出的尾部风险和非流动性问题是一个重大贡献。

我们已经准备了大量有关验证问题的材料（很快还有卖方期望值模型）。与银行共享验证信息和实现互动有利于促进实施工作的一致性，今年这一工作还会进一步加强。

今后我将督促业界更多地关注压力测试和调整治理结构。应有目的地进行压力测试，设计压力测试是一项有难度的工作。银行管理层应重视压力测试的结果，并据此做出审慎判断。我希望实施小组研究一下这方面的问题。我们还应认识到，巴塞尔新资本协议大大丰富了银行风险和资本的信息，其中部分情况应向董事会报告，但不能流于形式。

其他支柱的重要性

不要忘记巴塞尔新资本协议强调以市场为基础的监管。目前大量时间都花费研究实施第一支柱上，没有把它和第二支柱、第三支柱作为一个整体考虑。

银行界在信息披露方面已经做得相当好，但巴塞尔新资本协议将对某些领域提出进一步要求和强制性措施以加强信息披露，这有助于我们更好地判断银行控制风险和管理资本的方法。这对银行交易对手、分析师和金融界都是相当重要的。银行要把资本要求和风险更好地联系起来，监管当局要做出恰当的评判，这些都是实实在在的挑战。

关于延期实施时间的问题

现在有人要求全面推迟实施巴塞尔新资本协议。我认为那么做是舍本逐末。因为要更真实准确地了解实施巴塞尔新资本协议的影响，只有通过去实施它，而不是通过保护性的措施。

虽然我不希望看到美国做出的延迟实施工作的决定，但我尊重并理解这一决定。这一决定引起了美国和其他国家的大银行对跨境实施工作的担忧，我对此也很理解。

加拿大监管当局在与业界充分沟通后认为，应继续坚定地实施新协议。加拿大没有像美国那样要求大银行实行高级法，因此能够更加灵活地开展实施工作。

虽然实施工作面临挑战，但加拿大的大银行正与国际同行保持一致，稳步开展实施工作。

根据巴塞尔新资本协议，银行实施更复杂、更先进的方法将引起巨大的执行风险，但我认为这些问题是可以解决的。

虽然这些风险可能影响加拿大个别资产组合，并对某些实施内部评级法的银行适应系统的时间产生影响，但我们认为新资本协议很灵活，足以为银行提供应急措施。如果有必要，银行可以在系统启动日进行资本适应性计算。

我看了第五次定量分析的最初结果。我们仍然处在评估影响的阶段。有些数字太小需要作进一步了解。银行在计算时，没有考虑某些可能提高资本要求的情况，比如经济低迷的情况或新的交易账户管理办法。不过到目前为止，我还没有发现可能会动摇新资本协议的特别严重的问题。

好几年前我就向加拿大的银行强调，如果他们想在最初几年以两位数的速度减少信用风险的资本要求，就应做大量的解释工作。

巴塞尔新资本协议对风险更为敏感，所以对某些银行的最低资本要求可能会低些，而对另一些银行的要求则可能会高些。我们可以认真地讨论改变多少、在什么时期实行等等，但有一点是肯定的：一旦签署了新资本协议，就必须在巴塞尔新资本协议的框架下工作。

成功要素

我认为以下两点是成功的要素。巴塞尔新资本协议是一个很大的IT项目，所以能否实施好新协议，很大程序上取决于银行能否管理好IT项目及其风险。

1. 不要忽略第二支柱和第三支柱

不能忽视监管当局和银行之间建立双向交流。要顺利推动跨境实施，就不能忽视银行与东道国监管当局直接对话的作用。母国和东道国监管当局建立更加有效的关系是成功的一个重要因素。在实施小组的帮助下，我们已做了大量基础工作，今后还将继续推动这方面的工作。

2. 提高风险计量和管理

我今天已经指出了应该注意的方面。最后还想说明一点：巴塞尔新资本协议旨在提高所有参与者的判断能力，增进大银行集团所联系的各监管当局之间的信任和合作，扩大银行内部、银行与监管当局之间有关风险和资本的讨论，我认为这些都是很必要的。

（深圳银监局译，银监会国际部审校）