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标杆管理：地方政府绩效改进的有效途径

［摘　 要］起源于20世纪70年代末80年代初的标杆管理是一种面向实践、面向过程的以方法为主的管理方式，是一种通过将本组织的运行方法与别的组织的最佳实践进行比较而显著改善绩效的方法。我国政府的绩效历来不高，另外全球化的进一步深入，使我国的政府管理面临更大的挑战，而标杆管理的本质及其作用，决定了它能够为政府管理所用，是提高政府部门绩效的有效手段。
［关键词］标杆管理；绩效；地方政府
［中图分类号］C933.2 ［文献标识码］ A ［文章编号］1673-5684（2006）04-0048-04

标杆管理一直以来主要是一种私营部门的活动。企业很早意识到：标杆管理能对改善业绩产生大量的回报，并在降低成本的同时使员工更灵活工作，这实在是一个改善企业运作情况的较好的且花费较少的方法。使政府更加有效与高效是目前人们所普遍关注的问题，然而让它在可资利用的资源日趋减少的情况下工作得更好几乎是不可能的，除非政府另寻方式更聪明地工作。不幸的是，政府及其各部门在其活动领域内处于垄断地位，因此在政府机构中几乎没有进行改进的动力，同时与私营部门不同，政府并未跟上管理实践演进的步伐。落后已导致资源的浪费，人们因不能获得高质量的服务而沮丧不已。利用标杆管理，是政府寻求改进绩效的最明智的路径。
一、标杆管理的科学内涵
古人云：以铜为镜，可正衣冠；以史为镜，可知兴替；以人为镜，可明得失。对于企业(产业或国家)，以领先企业(产业或国家)为“镜”，则可以发现自己的不足，找到改进的方向和明确追赶目标，进而改善自己的实践。这就是标杆管理（），又称“标杆瞄准”、“基准管理”)的主要思想。
标杆管理一词的本意及引申意都来自于土地测量员的术语。其中，标杆（）就是指在岩石、墙壁或建筑物上所做的特殊记号。它的功能就是选取一个参照点，以便确定观测者在地形勘察和潮汐观测中的位置或高度。广义而言，标杆是指进行测量的基准点或可供参照的标准。20世纪70年代，标杆的含义已经超出了测量参照点这样一个技术范畴。它进入了商业词典，开始指通过相互对比进行业绩衡量的过程。80年代初，施乐公司成为了商业标杆管理流程的领导者，把标杆管理狭义地界定为一家公司与其主要竞争者之间进行的比较。施乐公司前首席执行官戴维·卡恩斯曾说：“标杆管理是指以最强大的竞争者或者公认的行业领导者为基准，持续不断地度量自身的产品、服务和做法。”80年代期间，对标杆管理的定义在范围和侧重点上都有所发展，人们的主要兴趣不再集中于寻找业绩度量的尺度或标准，而是开始通过将自身和其他公司进行比较来实现超越。对此，不同的标杆管理从业者给出了不同的定义。（见表1）
鉴于对以上文献的回顾和分析，本文对“标杆管理”做出一个基本界定：标杆管理是一种面向实践，面向过程的以方法为主的管理方式，它是一个甄别和引进最佳实践的过程——包括那些使标杆管理具有独特性和有别于其他程序改进活动的主要理念，使之尽可能包含在我们探求最佳实践时将碰到的各种活动和目标中。它是一个寻找和实施最佳实践，而不只是比较好的做法的过程，它的首要目标是提高一个机构的绩效，基本思想是系统优化，不断完善和持续改进。
二、地方政府引入标杆管理的现实意义
探讨标杆管理涵义的核心内容，目的是给我们为提高地方政府绩效所进行的研究提供一个恰当的方法途径。实际上，以上西方学者关于标杆管理一般涵义及其核心内容的界定，正是在许多国家不断进行的地方政府自我改革中形成的。通过对传统的地方政府工作方法的反思及对企业管理中的标杆管理的吸收和贯彻，最终形成高效率、不断创新的地方政府。
由此，对于公共部门和公共行政人员来说，标杆管理和寻求最佳实践是一种强有力的、并大有前途的新式工具，具有重要现实意义，这是因为：
首先，从现代经济学角度来说，社会公众是为政府提供税收的“纳税人”和享受政府服务作为回报的“顾客”或“客户”。顾客至上意识或人民大众至上意识必须是政府公共部门行为的一个起点。公共部门服务应以“顾客”为导向，应增强对社会大众需要的响应力。此外，公共部门提供的服务应该是高质量的，这一质量的评定者是社会大众。而政府公共部门正是缺乏一种对顾客满意度，对所提供的产品、服务的质量有所要求的比较完善的激励机制。在这种情况下，公共部门对标杆管理的运用不仅可以改变其运行节奏，而且可以促进它及时跃进，使它能应对各种根本性的变革，以便继续满足人民的期望和避免剥夺任何社会群体的权利。
其次，当今世界上每一个国家都存在着各种社会问题，每一个国家的政府都在试图解决这些问题。这些社会问题可谓是形形色色，诸如文盲、发展中国家人口过度增长、滥用毒品、酗酒、贿赂和腐败、青少年怀孕、艾滋病蔓延、营养不良、醉酒开车、浪费能源、环境污染和不安全的性行为等等。因此，可以通过实施标杆管理，借鉴其他国家在解决各种社会问题方面的先进经验，从而更加高效地使这些问题得到解决。
最后，标杆管理能够使各不相同的公共职能部门聚合在一起(如人力部门、刑事审判及其他部门)，以改造社会。政府机构各部门通过参与具有标杆管理性质的搜寻最佳实践的活动，均可从当前重要的课题(如犯罪、无家可归和商业复兴等)所进行的交流中获益。
可见，通过标杆管理，引进私营部门的一些经营理念，诸如顾客服务、质量第一等，可以使政府公共部门管理更加令人满意。
三、地方政府标杆管理的实践运用
正如绩效评估是根据一套既定规则赋予事物数字概念的程序一样，标杆管理就是根据一套既定规则来寻找最佳实践的程序。规则是由所用的方法决定的，只有那些能够提出并采用一套正式的、结构性方法的机构，才可以保证这种活动是在进行标杆管理，而不是行政性的现场考察。
标杆管理必须经过三个阶段五个步骤，否则结果就不会令人满意。如图1：
（一）立杆
标杆管理法是一种有目标的学习过程。所以，树立本组织要瞄准的“杆”最为关键，它可以通过学习组织重新思考和设计运行模式，借鉴先进的运行模式和理念，再进行本土化改造，创造出适合自己的全新最佳组织运行模式。这实际上就是一个模仿和创新的过程。通过标杆管理，政府部门能够明确部门服务或流程方面的最高标准，因此标杆管理是一种摆脱传统封闭式管理的有效工具。
一个偏科的学生，在考试之后肯定最怕老师按照各科总分或平均分排名，因为那样他很可能会名落孙山，尽管他的数学或物理得了满分。同样，对于一个部门来说，如果哪个单位绩效特别差的话，它就休想成为行业部门的“领头羊”，尽管它在某些方面做得很好。因此，正如提高名次的最便捷有效的方法是提高那些成绩较差的科目一样，政府部门要想快速提高整体绩效就必须改善那些落后的方面。政府部门在开展标杆管理活动的准备中，已经对工作流程进行了科学客观的分析，找出了工作流程中存在的缺点和不足，并制定了标杆管理实施的顺序和路线，政府部门只需重申和进一步明确此次标杆活动的内容，并对关键问题进行分析和归纳总结。
（二）瞄准
选择“标杆”是一个逐步寻找的过程。标杆确立之后，与本组织进行分析比较，找出差距，制定可行计划，就成为标杆管理的核心内容。分析最佳模式与寻找标杆项目是一项比较繁琐的工作，需要开发一套对标杆研究的策略，其中包括以下两个方面：
一方面，资料和数据是开展标杆管理活动的基础，是标杆内容得以精确化和定量化的必要工具。这一步骤的前期工作是设计一套科学合理的指标体系，以使收集的资料可以系统地、定量地反映所要标杆的内容。资料数据可以分为两类：一类是标杆部门的资料数据，主要包括标杆部门的绩效数据以及取得这一绩效的优秀方法、措施和管理诀窍；另一类是自己部门的资料，反映组织自身的绩效和管理现状。当然我们所说的标杆管理的取向不单纯是经济指标的衡量，主要还有成本意识、成本核算和资源的优化配置，树立一个优秀的部门，激励大家学习。比如医院收费系统的流程再造，既方便了病人，同时又大大节约了资源，提高了绩效。
另一方面，接下来要进行的工作就是对已有的全部信息按照所研究的项目或者流程的需要进行深入分析，这是整个标杆管理活动流程中的一个非常关键的阶段。在这一阶段中必须将前一阶段收集的大量数据和资料，按照你所研究的流程或者是项目的特点，重新组织、整理、筛选、分析，通过将有用信息相互连贯，综合对照，来为你的研究任务提供一个可行的解决方案。整个标杆管理活动能否成功或者能否高效完成，在很大程度上取决于这一阶段的工作是否有成效，亦即所收集的大量信息能在多大程度上转化为真正有用的信息。比如以最好的医院为标的物，重点则在经济效益、成本核算、发展潜力、人员素质等指标上，并从不同角度制定数量化的评定层次，尽可能地保证衡量的准确性、权威性。
（三）行动
行动方案的决定是标杆管理工作中非常关键的一个步骤，前面所有的分析都是为这个环节所准备的。制定行动方案时，除方案本身应当具有的科学性、合理性外，还要注重方案的可操作性、实用性。制定行动方案，不仅是组织管理层的工作，同时，还要依靠组织各部门的工作人员，吸纳他们的意见，这样做不仅可以优化行动方案，还可以提高组织的凝聚力。另外，还可以聘请一些专家和学者来进一步优化方案。
再优秀的方案一定要落实，否则形同虚设。比如根据医院绩效落差所制订的具有高针对性的行动方案，执行中不仅需要特定的环境和系统的支持，而且还需要医院各环节的紧密合作。方案执行之后，需要对执行环节进行追踪考核，即对医院的绩效进行持续的监测、记录和考核，以不断更新的数据和记录作为改进医院绩效的基本依据并进行全面整合。
标杆管理不仅要落在实处，还应该是模仿与创新并举的循环往复过程。片面理解标杆管理法而远离创新，不但与标杆管理法的初衷背道而驰，而且不会从根本上提高组织的核心竞争力。模仿是获得短期生存条件的最经济有效的手段，而创新才是获得长期竞争优势最根本的途径。
阿基米德（）曾经说，“给我一个足够长的杠杆……我一个人可以撬动地球”，他对杠杆的作用深有体会。 如图2描绘的快速学习与知识杠杆之间的关系。从图中我们很容易看出，学习是创新的基石，创新是学习的升华，创新是一种更高层次的知识积累。从这个意义上说，快速学习就是最好的竞争武器，我们要学会利用以更少的东西做更多的事情，要学会更聪明、更迅速地工作，并且使得工作效果更好、成本更低，从而最大限度提高组织的绩效。
很多政府公共部门以竞争对手为标杆对象，对方怎么做，自己也学着怎么做，甚至把竞争对手的各项管理措施全部复制过来，而不因地制宜地进行理论改进，结果是狗尾续貂，不仅没有获得竞争优势，而且还失去了部门自己独特的个性和价值。如果一个政府公共部门花费了大量的时间向标杆对象学习，并用很长的时间来实施这一方案，可能等到这一方案实施完毕之后，这些当初所谓的最佳经营管理实践已经过时了。结果该部门没有获得预期的竞争优势，仍然落后于其竞争对手。因此，在开展标杆瞄准活动的整个流程当中，部门标杆管理不仅要研究那些最好的部门在做些什么，怎么做的，同时还应特别关注那些可能成为行业领先者的部门在做什么以及怎么做的。一个部门把那些处于领先地位的竞争对手视为标杆对象之时，如果没有赶超那些处于领先地位的竞争对手的意识，那么即使通过实施标杆瞄准活动也难以获得预期的绩效，甚至根本不可能获得显著的竞争优势。原因就在于该部门在推行标杆瞄准活动的同时，其标杆对象也在前进，而且是在以加速度前进。部门在实施标杆管理的时候，应该清醒地认识到在你成长的同时，被作为标杆的对象也在成长，因而不能全盘照搬竞争对手的做法，而必须要有自身的创新和改进。对部门而言，如果想获得将来的竞争优势，就必须以比标杆对象更快的速度发展，才能超越标杆对象成为优胜者。所以，政府公共部门执行标杆管理活动，必须形成自己独特的创新精神。
标杆管理是如何寻找最佳实践以提高组织绩效的过程，它强调的是持续的过程，随时根据研究结果重新做出调整，使组织绩效得以最大的提高。当然，任何一种管理方法都不是万能的金丹，在引进标杆管理时，亦要根据本机构的实际情况加以具体的应用，而不能拘泥不化。并且，在这个过程中，不能由于片面追求组织绩效而使公共性受损。因为对许多公共组织来说，绩效并不是追求的惟一目的，还存在其他目标，这是应该引起高度重视的。

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（责任编辑：陈荣佳）
［收稿日期］2006-06-21
［基金项目］本文为2005年度国家社科基金重点项目“社会主义政治文明建设与中国特色权力监督机制研究”（05002）的阶段成果。
［作者简介］杨术(1979—)，女，浙江宁波人，南京师范大学公共管理学院行政管理研究所，研究方向：公共部门绩效管理。