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资源枯竭型城市：问题与对策

    作者：张秉福    文章来源：科学新闻 2006年2月13日    点击数： 1844    更新时间：2006-2-15

　　山东科技大学 文法系 张秉福
    目前，我国一些资源型城市面临资源枯竭、经济衰退、环境恶化等一系列问题。对此，资源枯竭型城市应切实采取有效措施，处理好各方面矛盾，实现城市转型。转型必须从实际出发，既要政府合理干预，也要符合市场经济原则。
    资源型城市是城市职能分类中的一个重要类别，广义上是指依靠开发自然资源为主要职能建立起来的城市，狭义上是指依托矿产资源开发成立的城市。本文所分析的对象是矿产资源型城市。据统计,我国现有以煤炭、有色金属等为主的资源型城市118个，其中30多个城市面临资源枯竭问题；现有的8000多座矿山中，400多座资源枯竭，2/3已进入“中老年期”，正在加速枯竭进程。资源型城市因资源发现而立、随资源开采而盛，在为经济发展做出贡献的同时，也给自身留下了“累累伤痕”。资源枯竭、经济衰退、环境恶化、低收入和高失业率等一系列社会问题，已成为资源枯竭型城市的主要制约因素，威胁着其生存和发展。解决好资源枯竭型城市转型问题，是维护社会政治稳定、构建和谐社会的迫切需要，是实现我国社会经济持续健康发展的重要内容和保证。
    一、主要问题
    目前，我国资源枯竭型城市在生存和发展方面的困境，主要表现在以下几个方面：
    1．企业生产效益下降，下岗失业人员猛增，地方财力薄弱，社会负担沉重
    资源的枯竭导致因资源而生的主导支柱产业趋于衰退，就业机会减少，产生许多下岗失业人员。同时，资源产量、企业效益的下降，也影响财政收支和对公共物品的投入；劳动者收入减少导致居民生活水平下降，进而影响社会总需求。经过几十年的发展，多数资源型城市已出现大量的离退休人员，财政负担加重，引发一系列社会问题。例如，我国因矿山资源枯竭而产生的困难矿工总量约300万至400万，并影响到1000万家属，甚至有的出现“啃老”现象。仅抚顺矿区就有下岗和退休职工12.5万人，近40万职工及家属生活保障问题需要解决。部分离退休工人在扣除一些必要费用后，退休金已所剩无几，生活较为艰难。此外，由于资源产业规模的缩减，波及到相关的产业和部门，就业机会进一步减少。而下岗失业人员技能单一，以及就业的“选择性刚性”，使再就业的难度增大。
    2．资源递减与产业经济增长需求的矛盾突出
    就我国大多数资源型城市来说，资源产业是其主导产业，其他产业依靠资源产业而发展，相比而言较为弱小，产业结构比较单一。我国很多矿业城市随着矿产的发掘而兴建，地处偏远的山区甚至戈壁，交通状况和自然条件很差，如克拉玛依、攀枝花、大庆等城市。面对资源枯竭，发展其他产业先天不足，缺乏替代产业。城市功能的单一必然使整个城市的综合竞争力下降，发展潜力减弱。同时，随着我国社会经济的发展，社会对能源需求不断增加，也加剧了城市内外部资源供给与需求的矛盾。
    3．生态环境恶化，自然资源破坏严重，环境质量下降
    资源型城市对资源的掠夺式、粗放型开采，造成地下资源锐减，导致地质受损。对地下水的过度抽取使地面下沉，形成“漏斗”。开采所产生的废水、废气、废渣给环境带来巨大破坏，严重影响生态平衡，影响人类的生存和发展。例如，由于地质空心化，抚顺已经开始“保城限采”，矿区地面的沉陷已经威胁到矿区人民的生命财产安全。阜新市的沉陷面积达101.4平方公里，已有2.7万座房屋受到不同程度的破坏，影响7.8万居民。大庆市森林覆盖率仅为9%，而草原退化、土地盐碱化和沙化的面积已占总面积的84%。
    4．面对市场经济和经济全球化，市场化因素先天不足
    资源型城市单一的产业结构，使其与外界的经济交往形式也比较单一。同时，很多资源型城市地处偏僻地区，交通的不便也限制了与其他地区的合作。由于历史和体制方面的原因，政府和企业间的关系没有理顺，部分城市甚至就是一个企业。在企业内部，主要是依靠行政指令和计划管理，市场调节机制不健全。加上思想观念、人员素质、管理体制和服务体系等方面的问题，使整个城市缺乏应对经济自由化和全球化的条件和优势。
    二、成功经验
    面对因资源枯竭而导致的发展问题，一些资源枯竭型城市进行了大胆探索和尝试，获得了初步成功，积累了一定的经验。如阜新市退出传统工矿业，重点发展现代农业和现代服务业，调整优化第二产业，大力培育替代产业，使地方经济取得了较大发展。抚顺市在发挥原有石油化工、石蜡、合成树脂等产业优势的同时，积极发展替代产业，现已探明大量煤气层、油母页岩和城下压煤，并成为抚顺发展的新方向。而山东枣庄通过利用高新技术提升改造传统煤炭产业，积极发展煤炭深加工，把机械制造、啤酒酿造、造纸作为替代产业予以重点发展，同时将新材料、电子信息、生物技术与制药等高新技术产业作为新的发展目标。其他一些城市，如大同主要集中在旅游和煤炭的深加工方面，克拉玛依发展旅游业和现代农业，大庆市以同种资源为基础发展替代产业，淮北市以优势产业为主发展生态城市等，也都取得了良好的效果。
    三、对策建议
    对于资源枯竭型城市而言，应切实采取有效措施，处理好各方面矛盾，实现城市转型。转型必须从实际出发，既要政府合理干预，也要符合市场经济原则。当前主要应从以下几个方面着手：
    1．发展替代产业，提升传统产业，吸引国内外各类企业参与转型
    资源枯竭型城市转型必须因时因地制宜，发展替代产业，培育科技含量高、附加值高、具有广阔前景的新兴产业。同时，要积极改造和提升传统产业，实现产业结构升级。重视民营企业、三资企业和其他经济成分在转型中的作用，多方面为企业发展创造有利条件。有选择、有步骤地吸引区域外企业进入资源枯竭型城市，以此填补本地区的产业“空洞”，促进产业结构的调整和升级。
    2．转变政府职能，真正实现政府的协调、服务和引导功能
    目前，我国资源型城市与其他实现市场经济体制的城市相比，在经济、环境、人才、技术等方面处于落后水平，而且资源型城市的产业转型涉及就业、环保等多方面，因此，必须充分发挥政府的宏观调控作用。政府必须转变职能，减少对微观层面的直接干预，加强对转型企业的政策引导，搞好协调服务，整顿和规范市场秩序，为经济转型创造良好的环境。同时，做好转型的规划工作，制定合理的措施和产业政策。
    3．发展劳动密集型产业，解决好下岗失业人员的再就业问题
    要把解决就业问题作为实现资源枯竭型城市经济转型的出发点和落脚点。积极引导矿区下岗职工从事现代农业、现代服务业、私营企业或自主创业，拓宽就业渠道。开发投资少、见效快、劳动密集型项目，采取多种措施妥善安置职工，确保将矿区职工再就业工作落到实处。
    4．转变观念，勇于创新，充分发挥市场在资源配置中的作用
    在我国，资源枯竭型城市的转型是一项前所未有的工作，需要创新和探索。解放思想，转变观念是所有工作的基础和前提。加快体制创新和机制创新，用新体制、新机制推动经济转型。资源枯竭型城市的经济转型，必须坚持市场导向，充分发挥市场在资源配置中的作用，树立利用国际国内两个市场的技术、资金和人才为经济转型服务的大开放观念。按照市场经济运作机制支持中小企业的发展，通过参股、合资、上市等形式改变产业结构不合理状况，为充分发挥市场机制创造必要的微观基础。
    5．多渠道筹集转型资金
    资源枯竭型城市的转型需要巨额资金，应当全方位、多层次、多渠道筹措转型资金。制定适当的财政援助政策和产业扶持政策，在财政信贷、产业布局、重大工程项目的建设等方面给予优惠，并扶持和帮助资源型城市对生态环境的治理和保护。提高政府转移支付的比例，在地区财政收入上缴中央财政的部分中，按一定比例返还地方，作为资源枯竭型工矿城市的转型费用。建立技术改造等专项基金，引导各金融组织参与投资、提供贷款和资助，为企业的发展提供资金。考虑发行并建立转型基金，向用户征收“资源消费附加费”，设立专款专用制度。
    6．加强环境治理和基础设施建设
    从规划着手，重视转型中环境治理和基础设施建设。对于废弃的土地可以通过政府出资购地、恢复地貌、出售土地、招商引资等方式，建立新型产业园区。充分发挥企业尤其是排污企业在环境治理中的主体作用，加速资源采掘、开发、加工的环保技术改造。对污染严重的企业必须严格管制；对新建的项目，从立项、设计、施工到投产都要加强环境监管。加强交通、通信等基础设施建设的步伐，为企业生产和运营营造良好的环境，增强对外沟通能力和辐射能力，这样既有利于资源型城市的内部环境调整和改造，也能为发展外向型经济提供良好的投资环境。