当代西方基层社会治理新理论及对我国社区建设的启示.pdf

当代西方基层社会治理新理论及对我国社区当代西方基层社会治理新理论及对我国社区建设的启示建设的启示范小西2012-11-5 15:55:03来源：晋阳学刊(太原)2009 年 3 期【英文标题】【英文标题】New Theory of Contemporary Western Social Governance ofBasic Level and Its Enlightenment to Community Construction in China【作者简介】【作者简介】范小西，郑州轻工业学院法政系副教授，硕士生导师。（郑州450002）【内容提要】【内容提要】当代西方基层社会治理的新理论包括治理理论、参与式民主理论、增权与能力建设理论、可持续发展理论等。其对我国社区建设的启示：建立政府指导支持下的社区自治体制与机制；发展基层民主，完善参与的形式与内容；建立赋权与集权相统一的有限责任政府；通过“社区企业家项目”改造贫穷社区和“城中村”面貌。The new theory of contemporary western basic-level societyadministering includes administering theory,democratic participationmode theory,capacity development theory,and sustainable developmenttheory,which has some revelations to our communities construction:toestablish the communitys autonomic system and mechanism under theguidance of governments,to develop basic-level democracy and perfectparticipation forms and contents,to set up a limited responsiblegovernment with a unity of power-assigning and power-centralizing,andto transform poor communities through projects sponsored by communityenterprisers.【关【关 键键 词】词】基层社会治理/社区建设/增权 basic-level societyadministering/community construction/power-increase一、当代西方基层社会治理的新理论一、当代西方基层社会治理的新理论1.治理理论在所有的文化和历史背景下，有一个摆在所有人类共同体面前的问题，即人类如何才能更好地组织他们的社会关系来增进个人和集体的安全和物质满足，并达到共同目标？统治和治理是人类为应对上述问题而选择的组织方式和管理手段。统治是指国家及其执行机构基于社会统治和管理需要而实施的具有权威性的专门的公共管理活动，其突出特征是过分强调和依赖政府，是人类在20 世纪 80年代以前的政治智慧的集中体现。治理是对统治的解构和超越，其突出特征是强调政府与社会的互动和多元管理，是 20 世纪 80 年代之后风靡世界各国、备受政治家和选民关注的、左右当今世界公共领域的新公共管理思潮的核心内容。统治和治理虽然同属于公共行政的范畴，但理论预设、主要思想、路径选择却大相径庭，实践结果也明显不同。正如维特根斯坦所言，一旦新的思维方式得到确立，旧的问题就会消失，因为这些问题与我们的表达方式相伴随，一旦我们用一种新的形式来表达自己的观点，旧的问题就会连同旧的语言外套一起被抛弃1。何谓治理？治理就是各种公共的私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。这既包括有权迫使人服从的正式制度和规则，也包括各种人们同意或以为符合其利益的非正式的制度安排2。其主要观点如下：(1)去中心化。政府虽仍在整个社会中扮演非常重要的角色，特别是在合法地使用暴力、决定重大的公共资源的分配方向和维护公民基本权利、实现公平公正等方面，起着其他组织无可替代的作用，但是政府不再是实施社会管理的唯一权力主体和至高无上的权威，包括非政府组织、非营利组织、社区组织、公民自助组织等在内的第三部门也加入了公共事务管理的行列，同政府一道共同承担公共事务管理的责任。(2)资源配置中的市场优先。治理以反思理性的精神为指针，既承认政府会失败，也不否认市场会失灵，并进一步认定政府失败带来的危害可能比市场失灵带来的还要大。当然这并无否定政府组织存在的意义，也并不是鼓吹无政府主义，只是强调市场在资源配置中的优先性以及政府及其活动的有限性。(3)权力运行中的双向互动。治理的权力运行是上下互动的，它主要通过合作、协商、伙伴关系、确立认同和共同的目标等方式实施对公共事务的管理。治理的实质是建立在市场原则、公共利益和集体行动基础上的合作，它所拥有的管理机制主要不是依靠政府的权威，而是合作网络的权威，其权力向度是多元的、相互的，而不是单一的、自上而下的。(4)治理的基础在于社会资本。如果说统治运行依靠的是强有力的垂直控制和命令，那么治理运行则依靠的是存在于公民社会中的社会资本力量，依赖于政府、公民、企业、社会组织之间的相互信任与积极合作的态度。这些要素成了治理过程中资源共享、组织间协调、有效沟通、伙伴关系的内在道德基础。2.参与式民主理论参与式民主理论的产生主要源于对代议制民主的不满。针对代议制民主为了民主的便利而迎合现实，将民众对政治决策的影响削弱到只剩下选举权，民众被迫产生服从和默认的态度，从而将政治生活精英主义化的做法，参与式民主提出了截然不同的观点。在对代议制民主批评的基础上，参与式民主提出了自己的一套民主构想。(1)民主的核心是参与。民主是将社会中不同的价值互相联系起来以及为把解决价值冲突放到公开参与公共过程之中提供一种方法。民主的核心就是自治原则，自治原则要求全体公民都有权参与公共事务，缺乏参与，个人无法自由选择、决定并维护他们自己的行动，也就不可能享有政治自由和平等的条件。(2)参与的主要功能是教育。通过参与过程的教育功能，参与制度可以维持下去。参与活动发展和培育了这一制度所需要的公民品质，个人的参与越是深入，他们就越具有参与能力。因此，一个民主政体如果存在的话，就必需相应地存在一个参与性社会，即社会中所有领域的政治体系通过参与过程得到民主化和社会化。(3)参与式民主强调自下而上的参与，从基层、社区开始逐渐上升到政治、国家层次上的参与民主。公民参与活动最恰当的领域是与人们生活息息相关的领域，如社区或工作场所，因为这是人们最为熟悉也最感兴趣的领域。只有当个人有机会直接参与和自己生活相关的决策时，他才能真正控制自己日常生活的过程。通过基层、社区、工作场所的参与，使得公民个人获得更多的机会实践民主，在民主实践中进一步培养政治能力，在适当的时候可以参与国家范围的决策。(4)参与式民主强调公民品质的养成。参与式民主是一种激发人们公共意识的机制，通过直接参与公共事务和进行公共讨论、协商、妥协，可以复兴人类政治历史上消失已久的公共领域。在这一公共领域中，人们将自己的观点融入公共讨论中，通过说服他人或者向他人学习，不仅起到了教育的功能，而且进一步发扬人们互动中的沟通、协调、宽容、理性等公民德行。这样，民主超越了纯粹政治的层面而上升为一种生活方式，一种在公共事务的处理过程中的方式，一种体现积极公民所具有的公共精神的生活方式。3.增权与能力建设理论所谓权力不外乎是指人们所拥有的能力，包括获得所需要东西的能力，影响其他人思考、感受、行动或信念的能力，影响资源在诸如家庭、组织、社区或社会等社会系统中分配的能力。这种能力不仅表现为一种客观的存在，而且表现为人们的一种主观感受，亦即权力感。正是这种权力感可以增进人们的自我概念、自尊、尊严感、福祉感及重要感。同权力不仅表现为一种客观存在，而且表现为人们的一种主观感受一样，无权也不单是指人们缺乏能力或资源，同时亦是指人们会通过一种内化过程，形成一种无权感。正是由于存在着这种无权感，使得人们指责和贬低自己，进而陷入无权的恶性循环。增权就是赋予权力或权威；赋予能力；使能；允许。首先，它是一个过程。包括群体意识的发展、自责的减少、个人对改变负有责任的假设、自我效能的提升，是一个使人们理解、提升和使用他们的能力以更好的控制和获得对于他们自己的生活的权利连续的过程，它给人们提供选择的可能与选择的能力，和获得更多的他们需要用来改进他们的条件的资源的控制。它在任何应用“评估分析行动”程序的社区中扩展了“政治空间”。其次，它是一种介入方式。包括把助人关系建立在合作信任和分享权力基础之上；利用小的群体、接受案主对问题的定义、确认和加强案主的长处；提升案主关于阶级和权力议题的意识；积极引导案主加入改变的过程；传授具体的技巧；使用互助、自助或支持群体；在助人关系中体验个人权力感；动员资源或为案主进行倡导。最后，它是一个目标。增加个人、人际或政治权力，以便个人、家庭或社区可以采取行动改善他们的处境。增权涉及到个人、组织和社区等3 个层面。在个人层面上，增权包括参与行为、施加控制的动机、效能和控制感；组织层面上的增权包括共同领导、发展技巧的机会、扩展有效的社区影响；社区层面的增权由受到增权的组织构成，包括公民参与社区决策的机会、容许在冲突期间公正地考虑等多种观点。与增权相伴的是能力的提高，即能力建设。公民能力建设包括两个方面：第一，政治责任感，亦即是政治能力和对政治重要性的认识。政治能力是居民对政治产生兴趣，具有一定的政治知识与技巧去参与政治事务。政治重要性是居民有信心和能力去影响政党及政客，觉得自己在政治参与上有着重要位置，有能力监察政府或政党的运作。第二，居民的社区凝聚力，即对社区的认同和归属。这些能力的获得以这些构成因素的获得为先决条件：促进积极社会参与的个人态度或自我观念；对定义环境的社会和政治系统进行批判性分析的知识和能力；发展行动策略和为实现自己的目标筹措资源的能力；利用有效的方式与其他人一道定义和实现集体目标的行动能力。4.可持续发展理论社区发展是一个过程，它首先和最初包括对社区基本的社会和经济问题的理解，是一个解决社区问题的社会和经济行动的过程。它为了实现社区有效的和有目的的改变，联合政府和非政府来源的努力和资源。可持续社区发展因此包含这样一些行动，它确保在不危害该社区后代居民满足其自身需要的能力的前提下，满足某一特定社区现存居民的需要。在当今世界发生政治和经济变迁的背景下，可持续发展理念对实现地方经济发展与人口资源环境的协调显得尤为重要。在发达国家的落后地区的社区发展中，经济维度的社区发展的重要性得到认识。在一个社区中人们的经济条件决定了他们参与到教育和健康计划中去的水平。实际上，有 5 个主要因素，或者说 5 套因素，决定了一个计划的可持续性：(1)制度建设和收益人的参与；(2)技术进步；(3)社会经济的协调性；(4)有利的政策环境；(5)周期性发生的费用融资和恢复。其中(1)和(3)对社区工作实践有着特别重要的意义3。可持续发展计划需要注意以下一些方面的问题：(1)人口控制的非强制手段和积极提高妇女的发展机会；(2)更多的注意家庭作为一个基本社会单位，社会互动的模式在其中习得。作为一个基本的文化单位，必须支持人类家庭的经济的环境的可持续的未来；(3)减少失业和贫困，通过适应于当地文化与环境的人际战略；(4)保护世界的清洁空气与水，可耕地与食物的补充供给；(5)抑制物种的快速绝灭，采取措施保护和提高当地生态系统的生物多样性；(6)发展能源与运输系统，更新能源结构，改变依靠石油和核能源的现状；(7)为了可持续性重新设计都市地区(减少和再使用废物、培植都市农业和绿地、鼓励健康的生活方式、人性建筑设计等等)4。二、当代西方基层社会治理的新理论对我国社区建设的启示二、当代西方基层社会治理的新理论对我国社区建设的启示1.建立政府指导支持下的社区自治体制与机制社会管理要从过去更多地强调政府的主导型角色和政府意志到更多地强调社会公众的意志，注重激发社会活力，促进社会公平和正义。这就要求：一要转变政府职能，合理划分政府与社会、社会与社区的权力边界，“该凯撒的归凯撒，该上帝的归上帝”；二要发育非政府组织，在政府行政力量和社区自治力量之间找到一个均衡点和转换机制，使政府力量和社区力量在社区里得到“链合”；三要完善社区自治管理体制，建立由社区成员代表大会、社区协商议事委员会、社区居民委员会组成的自治组织机构；四要建立政府组织、非政府组织和社区组织之间分工合作、平等协商的运行机制。2.发展基层民主，完善参与的形式与内容必须把发展基层民主作为发展社会主义民主政治的基础性工程重点推进。具体来讲就是在农村和城市分别推动村委会自治和居委会自治建设，通过在基层社会的自治发展，培养具有民主意识和民主能力的公民，并通过社会层面的自治，在适当的时候上升到政府体系中的民主参与。这一举措为当前中国的精英主义政治转变为参与式民主政治提供了一条切实可行的、渐进发展的路径。参与式民主理论主张，参与必须是参与决策，使公民有权参与政策的制定、执行和评估等环节，避免政策的不合理和不民主。特别是在有关基层社区公共生活的决策领域，政府应当及时实现与公民之间的信息交流，使民众享有充分的知情权，在一些涉及到广大公民基本利益的问题上，如社会福利和保障、税收、教育、社区事务等方面，按照民主协商和共同决定的原则进行决策，通过召开听证会、协商会、集体决策等方式来共同决定公共事务。3.建立赋权与集权相统一的有限责任政府一是必须依托组织化运作方式，触动社区的关系结构和权力关系，培育社区居民的参与意识。“赋权必须从个人的意识开始但是要进行社会变革就必须改变我们个人的思维方式，采取行动来改变外部关系。”5在深度的参与中维护自身的权力，实现社会生活、经济生活、政治生活中的赋权，才能提高社区的发展能力。二是由于单一的项目难以从根本上解决大部分落后社区的发展问题，只有国家积极干预才能增强社区居民参与发展的潜能，因此，国家可以通过综合性政策改革和一揽子行动，如补助教育、卫生等的医疗保健、营养状况、基础教育，培育社区的人力资源；投资基础设施建设，如修公路、铁路、水利设施等，改善基本生活的条件。4.通过“社区企业家项目”改造贫穷社区和“城中村”面貌在贫穷的落后的城乡社区，“造血功能”的培养是实现社区可持续发展的治本之举。“社区企业家项目”无疑是一个不错的选择。所谓“社区企业家项目”就是依靠与鼓励贫困社区所驻在的中小企业参与改造贫穷社区和“城中村”。其目的不只是解决废弃旧房的维修与重建问题，更重要的是以此为突破口，对贫民区进行综合治理，治标与治本同时进行，打破贫困社区经济社会居住环境三者间的恶性循环。为此要做到：(1)新农村建设和旧城改造施工企业的本土化，以增加本地的财政收入和就业机会，以实现“输血”与“造血”的统一。(2)专门留出一些劳动密集型的街道与家庭手工业的场所，以增加贫困阶层的收入。(3)独特的财政补贴政策。出台“旧房建设优惠信贷”政策，但严格规定只有那些位于被改造社区，而且活动大多数集中在本社区的企业，以及少数民族开办的各种本区家庭作坊等，才有资格优先获得这种财政支持。【参考文献】【参考文献】1邓正来.市民社会理论的研究M.北京：中国政法大学出版社，2002：45.2格里斯托克.作为治理的理论：五个论点J.国际社会科学杂志(中文版)，1999(2).3Cernea,Michael M.Farmer Organization and Institution Building for SustainableDevelopmentJ.Regional Development Dialogue,1987,(2):8.4Marie D.Hoff,Sustainable Community Development,Studies in Economic,Environmental,and Cultural RevitalizationM.NewYork:Lewis Publishers,1998.5伊琳吉特，米拉考尔莎.社区的迷思参与式发展中的社会性别问题M.北京：社会科学文献出版社，2004：39.