《纽约社会治理的经验与启示》.pdf

纽约社会治理的经验与启示纽约社会治理的经验与启示摘要：摘要：国际大都市被誉为城市中的“航空母舰”，是人类文明发展至今的综合性产物。大都市除了要解决区域规划与经济发展的基本问题，更为重要的是如何在有限的地理空间内针对数百万以上规模人口开展有效的社会治理，真正做到“大而有序、和谐共处”。作为美国最具代表性的城市，纽约市（以下简称“纽约”）被誉为“世界城市”，其社会治理具有典型的西方大都市治理特点，对我国的大都市社会治理有较为重要的借鉴意义和参考价值。关键词：关键词：大都市；社会治理；纽约一、纽约城市概况及其当代社会治理的发展阶段一、纽约城市概况及其当代社会治理的发展阶段纽约是美国乃至世界最为重要且著名的城市之一。它在地理位置、人口规模、经济发展、政治文化等诸多方面独具特点。纽约位于美国东海岸东北部，是美国第一大港口，大西洋西北部重要港口。纽约市区陆地面积 789 平方千米，是美国人口最多的城市。截至 2014年，市区人口约 849万，其与周边城镇组成的大纽约都会区人口在 1900 万左右。纽约巨大的影响力表现在各个方面：首先，纽约是世界上最重要的商业和金融中心。2013 年，纽约的 GDP 总量位居世界城市第一。在世界 500 强企业中，有 70 余家企业的总部位于纽约。纽约的服装、印刷、化妆品等行业的发展水平在美国首屈一指，机器制造、军工产业、石油加工和食品加工也占有重要地位。著名的华尔街汇集了 2900 多家金融和外贸机构，纽约证券交易所拥有全球最大上市公司总市值，有超过 2800 家公司在此上市。其次，纽约在全球范围内以先锋的姿态直接影响着政治、媒体、教育、娱乐以及时尚界。以联合国为代表的众多重要国际组织的总部位于该市，对很多国际事务发挥着重要影响。此外，美国三大广播电视网和一些有影响的报刊、通讯社的总部都位于纽约，诸如哥伦比亚大学等知名高校，美国重量级的文化、艺术、音乐和出版中心，众多的博物馆、美术馆、图书馆、科学研究机构等，都设在这里。正是由于显耀的城市地位和复杂的城市境况，纽约的城市治理面临诸多问题，而有效的社会治理成为传统的政府治理的有益补充，使城市得以快速和平稳地发展。纽约的社会治理由来已久，但就某种意义而言，对 20 世纪以来的情形进行观察更为符合当下所讨论的“社会治理”意涵及其现当代指向。从纵向推进的时间线来看，纽约的社会治理大致可以分为三个阶段，每个阶段都有较为明确的治理导向。第一阶段，起步尝试期（20 世纪 20 年代至 70 年代），以解决城市实际问题为风向标。这一阶段是美国工业化进程大步推进、城市化速度较快的时期，在此背景下，纽约的城市规模增长迅速、大量外来移民不断涌入。原有的城市治理机构和方式显得捉襟见肘，因此，社会治理逐渐兴起，成为应对各种新兴城市问题的重要治理方式。在近半个世纪的时间里，纽约的社会治理主要以解决实际的社会问题为主，如怎样对急速扩展的城市地理空间进行合理规划布局、如何应对移民（包括一些战争难民）涌入形成的城市贫民区问题等。第二阶段，改革摸索期（20 世纪 70 年代至 90 年代），以协调人与城市关系为切入点。20世纪 70 年代，欧美国家经历了由石油危机引发的新一轮经济危机，当时身为世界金融中心的纽约遭受重创。城市面临艰难的产业结构转型，其间伴随着失业率的急速升高和犯罪率的不断增长。与此同时,城市的郊区化进程有所加速城里的富人阶层纷纷搬离衰败的内城，迁入景色宜人的郊区如长岛等区域，日益空心化的城市核心区逐渐被贫穷的少数族裔所占据而沦为“罪恶之城”这些事实使纽约逐渐反思自身的城市治理之道，他们意识到社会治理必须“以人为本”，协调好人与城市关系的治理才是真正的“善治”。这一阶段的社会治理由此更加注重对人本身的关注和提升，诸如对低收入者的教育培训、调动志愿者积极性和加强对违法犯罪人员的社区矫正等治理手段逐渐成为新的主流方式。第三阶段，开拓创新期（20 世纪 90 年代至今），以探索新兴治理方式与手段为突破口。在世纪之交的最近 20 余年，随着新科技革命的逐步深化，世界步入了信息技术时代。美国作为全球信息技术的翘楚，成为城市实践社会治理新技术和新手段的最佳实验场。作为先锋城市的纽约，抓住了这一契机，积极开展了各种尝试以推进新技术成为社会治理的重要技术载体。这一时期，纽约的社会治理以探索新技术的创新和实践为旗帜，通过互联网这一平台，把更多的市民联结到一起，为城市的善治和进一步发展探寻新兴治理方法和手段。回顾这一发展历程，可以使我们从一种维度对纽约的社会治理有了概览性的基本认识，下面将通过对其不同领域具体措施的梳理来更加细致地观察纽约社会治理的做法。二、城市规划和发展过程中的社会力量二、城市规划和发展过程中的社会力量伴随快速的城市化，在较短时间内，纽约从一个小港口发展成举世瞩目的国际化大都市。这与纽约成功的城市规划和发展策略是分不开的。这一过程中社会力量的参与起到了有益的助推作用。积极整合社会意愿的城市规划和功能调控。在纽约的都市规划过程中，非政府组织“纽约区域规划协会”（Regional Plan Association）承担主要编制责任。围绕将纽约定位和打造为全美最卓越城市区以及世界一流城市的战略目标，协会组织进行规划编制，对纽约空间资源的优化利用作出综合安排。1925 年以来，协会已经负责编制和推进实施了三次“纽约大都市区规划”。协会是一个非官方和非营利的组织，它由企业、市民和社区领导者组成，致力于通过研究、规划和倡导以提升本区域的生活质量和经济竞争力，其运营资金来源于会员缴纳的会费。在规划编制过程中，协会特别强调三方面的辅助效应：一是依托社会公众将某些规划意图转化为公共政策，二是强调区域多数民众认同的规划发展路径，三是始终保持机构规划的独立性。纽约的城市规划突出了政府和社会合作机制的作用，特别是由非政府组织牵头编制规划的做法可谓独树一帜。专门部门收集民意推动城市发展。纽约的市一级管理部门由市政府、市议会、民事刑事法庭三大部门组成。3 名最重要的公职人员市长、公众利益倡导人和审计长是由选民直接选举产生的。其中，公众利益倡导人的办公室由 40 余位全日制工作人员组成，专门辅助收集公众的意见和建议。办公室在全市设有3 个办公地点，直接收集和处理市民的投诉、抱怨、建议、批评等，它每周协助处理的投诉达数百件。这个类似中国“信访部门”的办公室，在纽约的公共机构体系中却享有较高地位。公众利益倡导人作为督导官员，担任市议会所有委员会的成员，有权出席市政府的所有重要会议，并可以在市议会单独联署提出法律草案。公众利益倡导人办公室的运行表明，纽约十分注重公共议程设立、处理和反馈过程中的社会意志。三、纽约社会治理的经验与启示三、纽约社会治理的经验与启示纽约作为一个国际化大都市，在以“强市长”为特色的政府治理体系之外，其社会治理中有力的“非政府因素”也扮演了极为重要的角色。通过以上所梳理的纽约社会治理的主要方面，我们可以对其经验和启示进行简要归纳与总结：第一，强调“社区”作为城市发展与治理的基础性单元。在纽约这样体量庞大、流动人口多的大都市，以社区为单位的社会治理既减轻了政府的行政负担与成本，又可以较好地调动社区层面各阶层参与公共事务的积极性，从而达到双赢的目的。尤其是纽约的社区自治取得了良好的社会效果，它不仅有助于提高社区居民的生活质量，增进人们的归属感、价值感和成就感；还能节省大量社会管理资金，提高社区社会工作的效率和效益，改善社区人际关系。可以说，纽约以社区为基本单元的社会治理路径积极促成了城市的社会变革，提供了城市社会经济健康发展的有利环境。这是纽约社会治理取得一定成就的重要基础。第二，以多中心、多主体治理为特色。政府作为行政主体，对城市的社会治理问题具有主导性和规划性作用，而社会中的其他行为主体企业、社会组织、个人都是社会治理活动的重要参与者。如社区工作方面，纽约市政府中的社区协助处、城市规划委员会，区政府中的行政委员会、服务委员会等都对社区建设发展起着重要的指导和促进作用。同时，市长、区长等行政官员对社区发展政策也具有相应职责。但更重要的社区委员会、邻里咨询委员会等社区自治组织在基层发挥了难以替代的作用。众多其他社会组织和公民个人的参与也必不可少。正是这种多中心、多主体的网络体系，才使纽约的社会治理呈现出有条不紊的景象。第三，倡导“合作治理”理念。纽约的社会治理中，各种行为主体之间是一种平等的合作关系。政府不是一个高高在上的单一行为主体，相反，它同其他参与社会治理的社会主体一起构成了一个扁平化的治理体系，这一体系以市区两级政府行政参与、社区居委会自主管理、社区居民广泛参加为特色。按照政府、社会、公民的应有权利和功能界定，两级政府之间、市区政府与社区委员会之间，社区委员会与非营利组织之间，都进行了合理的权责分工，社区治理的各方参与者职责明确，并以纽约城市宪章 这一城市法规形式予以确认。各方合作的体制和机制相对清晰，不存在权责不明、相互推诿的问题。