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1、 我国财政监督绩效评估探析 摘要：本文在简要介绍了财政监督绩效评估的产生、发展及作用后，分析了当前我国财政监督绩效评估的现状，指出全面的财政监督绩效评估体系的缺失是制约我国财政监督绩效评估进一步发展的瓶颈，从而提出从横向和纵向两个维度构建我国财政监督绩效评估体系的方法。 关键词：财政监督 绩效评估 绩效评估体系 财政监督绩效评估是财政监督与绩效评估的有机结合。对财政监督进行绩效评估实际上是对财政监督实施监督。当前,我国不仅是经济转型国家，同时还是经济赶超国家，国内经济的复杂形势使得财政活动在社会经济发展过程中起着举足轻重的作用。因此，对财政活动的监督工作显得尤为重要
2、财政监督机构也因此备受瞩目。人们很自然地会有这样的疑问：财政监督机构监督各种财政活动，那么，谁来监督这些财政监督机构呢？财政监督机构的工作效果又应该怎样衡量呢？这些都是不容忽视的问题，解决这些问题，需要我们对财政监督进行科学合理的绩效评估。 一、我国财政监督绩效评估的现状 我国的财政监督是伴随着我国社会主义改革开放和社会主义市场经济的逐步建立和完善而发展起来的，至今无论是在理论上还是在实践上都存在着许多薄弱环节。日新月异的经济形势，特别是近年来我国大刀阔斧的财政改革对我国的财政监督提出了新的要求。在这一背景下，财政监督绩效评估作为财政监督的监督，更是面临着严峻的挑战。与财政监督本身相
3、比，我国的财政监督绩效评估更是属于刚刚起步的新兴事物，没有形成系统机制，存在着一些需要解决的问题。 首先，我国财政监督绩效评估的内容及方法过于单一。目前，我国财政监督绩效评估的内容主要是考核评价。包括单项考核评价和综合考核评价。其中，单项考核评价的主要内容是调研信息的上报情况，包括上报数量和上报质量，即调研信息是否在相关刊物上发表及是否被领导采用。综合考核评价以岗位责任、职能细化等为前提，以监督成本、日常监督、专项检查、调研信息四大方面为主要内容，采取一定的量化指标进行评分，从而对财政监督的绩效做出一定的评价。无论是单项考核评价还是综合考核评价，都仅仅是财政监督绩效评估的不成熟形式，只是对财
4、政监督工作人员的工作业绩进行了评估，并没有将整个财政监督机构视作一个整体进行评估，不仅没有考虑财政监督机构的业绩，也没有深入分析一项财政监督工作的效果，更没有考虑一项财政监督对被监督对象是否产生积极的作用。并且，在评估方法上，我们一味的注重定量评估的方法，盲目的迷信数字，认为只有数字才有说服力，因此在指标的设计上，也仅仅重视定量指标，将绩效单纯的与诸如财政收支增长率之类的经济指标挂钩。然而，“绩效”问题的复杂性就在于它的全面性与综合性，绩效评估所关注的方方面面，不可能全部都是可以量化的，对有些方面的绩效评估，是取决于公众的价值判断的，而这些离不开定性分析。即使是可以量化的指标，也同样需要定性分
5、析。并且对于可量化的指标，在指标设计上，也不是单纯的用现有的经济指标代替就可以了，而是要根据财政监督绩效评估的实际需要，在财政监督的实践中逐步摸索，设计出合理的评估指标。 其次，财政监督绩效评估对于财政监督更多的是起到一种事后管理的作用。一般是通过财政监督绩效评估对财政监督的绩效做出评价，若财政监督绩效低，则需要做进一步的分析从而找到绩效低的原因，找到财政监督工作中存在的问题与漏洞，最后再研究改善财政监督工作的对策。可见，财政监督绩效评估的事后管理作用的发挥是需要一定的时间的，在这段时间内经济形势、被监督的对象以及公众的预期可能已经发生了明显的变化，这样，在财政监督绩效评估与财政监督工作的改
6、善以及财政政策的完善之间就产生了时滞，从而在一定程度上削弱了财政监督绩效评估对财政监督以及财政管理工作的积极作用。 最后，我国财政监督绩效评估的评估路径过于单向。按照当前我国财政管理体制,我国的财政监督部门分为中央财政专职监管机构和地方财政专职监管机构。其中,中央财政专职监管机构主要包括财政部监督检查局和财政部驻各地财政监察专员办事处。地方财政专职监管机构主要包括省、市、县各级财政部门的专职机构。在这种严格的科层式结构中，上一层级的财政监督机构领导下一层级的财政监督机构，由此形成的财政监督绩效评估停留在上级单位对下级单位实施的考核评比上，缺乏对本级财政监督机构自身以及财政监督系统整体的评估。
7、这种相对单一的评估路径不仅不利于各级财政监督机构权力的相互制衡，也很难保证监督的公平性、公正性、客观性和全面性。 二、全面财政监督绩效评估体系的构建 通过上面对我国财政监督绩效评估现状的分析不难发现，当前制约我国财政监督绩效评估发展的最严重的问题就是我们缺乏一个全面的、系统的财政监督绩效评估体系，因此进一步丰富我国财政监督绩效评估的内容，构建科学合理的财政监督绩效评估体系迫在眉睫。结合绩效评估的相关理论，我们可以从横向和纵向两个维度构建全面的财政监督绩效评估体系 （一）横向上，基于3e原则构建全面的财政监督绩效评估指标 绩效理论认为绩效测量应包括三个方面：经济、效率、效果，即通常我
8、们所熟悉的3e原则。对财政监督绩效的测量也可以从这三个方面入手，合理制定相关的评估指标。在制定指标的过程中，要注意实事求是，根据实际需要，确定哪些评估内容需要进行定量分析，哪些评估内容需要进行定性分析，从而设计出合理的定量指标与定性指标。 1.基于“经济”原则的指标构建 在财政监督绩效评估这一问题上，基于“经济”原则构建的指标更侧重于对财政监督成本的测量。这一原则要求我们在实施财政监督的过程中，尽可能节约各项开支，努力降低财政监督成本。 这一部分从财政监督部门的角度可以设立财政监督开支占总开支比率、财政监督部门与其他部门（主要包括税务部门及审计部门）重复检查次数两个指标。在这一部分，一方
9、面，利用横向比较法来比较各个财政监督机构监督开支占总开支比率的高低。根据该比率在各个财政监督机构的高低分布，来分析这种分布是否具备合理性。如果不具备合理性，就要找出导致这种分布的深层次原因，在各个财政监督机构之间进行相应的调整，力图达到最佳的资源配置。具体到某一个财政监督机构，还要运用纵向的历史比较法，将当期监督成本与以前年度同期的监督成本进行比较。如果当期监督成本过高，就要分析原因，尽最大努力降低其自身的监督成本。另一方面，也要特别关注对被监督者的重复检查次数的测定。在我国，对政府财政活动的监督存在着多头监管问题。一项政府财政活动，不仅要接受专门的财政监督机构的检查，还要同时接受诸如税务、审
10、计这样的经济监督部门的检查。这就存在一个重复检查问题，不仅给被监督者造成沉重的负担，也同时是对监督资源的浪费，造成大量不必要的人、财、物的浪费。因此，如果重复检查次数过多，就需要财政监督机构同其他经济监督部门之间加强沟通，减少不必要的检查项目，努力降低重复检查的次数，节约监督成本，提高经济效率。 2.基于“效率”原则的指标构建 具体到财政监督绩效评估问题上，在效率原则的指导下，我们可以从财政监督机构和财政监督工作人员两个角度构建相应的指标。 首先，针对财政监督机构的效率测评，我们可以从投入产出的角度进行评价，从而构建出投入产出比率这一指标。这里的投入是指财政监督机构开展某一具体的财政监督
11、工作所耗费的可量化的直接人力、财力和物力。产出是指通过开展这一具体的财政监督工作所得到的可量化的直接收益。 其次，针对财政监督工作人员的效率测评，主要是看财政监督工作人员能否在规定的时间里保质保量完成规定的监督任务。这里，强调工作人员要有时间观念，不能无故拖延时间。此外，也要同时兼顾数量和质量要求。特别是质量要求，更是不容忽视。比如，工作人员操作过程是否规范，是否按流程要求操作，形成的工作报告、统计报表、调研报告等书面文件是否规范、具体和客观等。 中国外资 3.基于“效果”原则的指标构建 财政监督的效果有两层含义，首先是直接效果。主要是指财政监督对被监督者是否产生好的影响，有没有找到被
12、监督者存在的问题，有没有使被监督者的效益提高。这需要对被监督者进行相关测评。通过对财政监督直接效果的评估，可以明确财政监督的方向，为下一年度财政监督具体内容的确定提供依据。其次是间接效果。主要是指财政监督工作可以促进财政政策的顺利实施，从而达到稳定国家政权、维持社会稳定、促进经济发展的目的。 通过对财政监督效果含义的分析，我们不难发现，财政监督的效果很难量化，特别是它的间接效果，因此，在这一部分，主要是采用定性评价的方法进行财政监督绩效评估，并且可以让社会公众参与到效果评价当中，听取社会公众的评价意见。 （二）纵向上，对每项指标进行事前、事中、事后的全过程控制 首先，在事前控制中，一方面
13、要做好传统意义上的事前管理工作，这包括建立健全财政监督工作的各项规章制度，明确各个部门单位、各个工作人员的权责利，以及加强对被监督单位的档案管理等。另一方面，要针对前面建立的各个财政监督绩效评估指标，设定相应的评价标准，不论是从定量的角度还是从定性的角度，都要事先规定一项财政监督工作想要达到的目标，从而使后面的事中控制和事后控制有据可依。 其次，在事中控制中，一方面要注意规范财政监督的实施程序，另一方面要始终密切关注各个指标与目标值的吻合程度，注重信息反馈，并根据反馈的信息及时进行修正，不断改善工作思路及工作计划。 最后，在事后控制中，要注重回访，加强后续监督，并通过财政监督绩效评估形成对财政监督组织机构及工作人员的约束激励机制，做到奖罚分明，提高相关部门及人员工作的积极性。 参考文献： ［1］范伯乃.政府绩效评估理论与实务［m］.北京：人民出版社，2005-9-1 ［2］李欣.财政绩效评价的原则和指标体系［j］.岭南学刊，2007，04 ［3］ （美）著，邓淑莲等译.政府绩效评估之路［m］.上海：复旦大学出版社， 2007-10-1 ［4］卓越.政府绩效管理概论［m］.清华大学出版社，2007-12-1 ［5］王定云，王世雄.西方国家新公共管理理论综述与实务分析［m］.上海三联书店，2008-6-1 (责任编辑：李孟明)
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