学校经营管理与绩效评估.docx

學校經營管理與績效評估
陳世聰 屏東縣佳冬鄉昌隆國小校長／國立屏東教育大學教行所兼任助理教授

壹、 前言

杜威曾說：「教育除本身之外，無其他的目的」，然而事實並非如此。「一個社會，同時重視卓越與公平，個人自由與公共責任，獎賞個人努力與社會團體的公平，期望學校涵養學生公民素養卻又將學校視為個人追求成功的手段，要為個人的經濟競爭作準備卻又要孕育民主生活的氣質，要回應地方的優先性又要反映國家教育的議程……信念衝突導致難解的價值抉擇過度負荷」（Bellamy, Fulmer, Murphy & Muth，2007），之所以會對學校有如此多的期待，是其他社會結構功能日益弱化下，仍相信它的功能與價值。然而在追求民主深化的解構運動中，學校亦是解構的對象；期待被解構的學校除了承繼原有結構功能之外，尚得彌補其他結構的弱化，無異是一種「權消責長」的矛盾期待。當前學校面對的不合理期待，是我國長期政策因果理論與工具設計未符邏輯的必然現象。
除了前述基於功能典範對學校的期待外，我國深受美國《政府績效與表現法》（林嘉誠，2004）與NCLB法案（No Children Left Behind Act）學校績效責任要求之影響，在2001年也公佈實施《行政院所屬各機關施政績效評估要點》，同年實施的《教育經費編列與管理法》也有「教育經費使用績效」要求，近年大學評鑑更是如火如荼地展開學校的績效評估已然進入普遍實施的狀態，是以學校所受的不只是期待更增添了課責意味。學校教育工作者能否以健康瀟灑地心態來面對學校經營管理的挑戰，績效評估取向會是個重要影響因素；它可以是壓垮士氣的最後一根稻草，也可以是引導專業成長的利器。基於不同教育層級目的與功能不同，為使論述聚焦，本文僅就國民教育層級來談學校經營管理與績效評估的問題。
貳、 學校經營管理與績效評估面臨的問題
學校經營與績效評估交會後確實產生許多的問題，茲臚列數點作為後續策略擬思之依據。
一、 教育理念強調權利甚過於責任與義務
從專制政體轉向民主政體，我國國民教育階段置入許多新的課程元素，其中對主體意識的強調更是著力甚深。然而主體衍生的自主價值偏向權利的彰顯，卻缺乏相對的責任承擔。因此教育鬆綁、保障學習權、父母的教育權與教師專業自主等教改理念（行政院教育改革審議委員會，1996）在實踐的過程，即呈現出基本假定不未普遍存在致使過程諸多對立衝突的現象，浪費太多的能量在權利義務的溝通與協商；最終要成就的學生學習權，反被弱化。
二、 專業精進缺乏制度面的要求，能力建立往往失靈
追求專業成長是知識相關產業必然的趨勢，然而學校教育工作人員之成長，雖然《教師法》指出研究與進修是教師的義務事項，但並未清楚界定要求的標準，是以各項針對教師專業能力精進的計畫，偏採誘導與能力建立之手段，並未強制要求。是以除了對薪給有實質助益的學位進修尚屬熱門外在缺乏制度面的要求之下，計畫型的進修成長課程參與度並不高。
三、 教育產出偏重具體可見的行政變項，忽視教育核心價值
「十年樹木百年樹人」，道出真正的教育效果、教育之後真正的影響，不是短期可以呈現的。即使課程改革注意到了過去課程與教育偏重認知與技能的學習，在一些領域與議題加入實踐、體驗與反思的課程理想，但在此強調績效的時代氛圍中，課程的實施仍不免偏重具體可見的短期目標。而近年各縣市普遍實施的校務評鑑層面也多偏向行政具體作為，較忽視全人教育應有內涵。
四、 績效評估的目的不明，多了量化指標少了理想準則
「無論是內部評鑑或外部評鑑，最重要的是確立「評鑑的指標」（林邦傑，2001）。「評鑑之前，先要釐清評鑑的意義與目的，評鑑是依據一個價值的架構和規準」（吳明清，2001）。近年各類教育評鑑如火如荼展開，但多的是具體量化的數據，少的是教育理想的堅持。評鑑(估)的方向往往偏向政治性與經濟性目的，教育理想嚴重弱化。事實上教育績效的觀念，源自有限教育資源下有效成就教育機會公平理想的概念，其在手段與目的上是不容錯位的。
五、 學校教育的外在效益未獲公平合理的對待
社會結構功能弱化之後，學校是政策執行最佳的通路，也是最廉價的通路。過去諸多國內教育財經學者呼籲政府不要辦理廉價的義務教育，但當前學校經營面對的無奈更是有過之而無不及，原因在於義務教育仿如免費的、廉價的政令通路。諸如國防、消防、內政、外交、經濟、交通、 司法、監察……等政務，在學校事務中都不難發現與之相對應的業務。學校推動各項非教育專業的事務，並未獲得應有的尊重與經費的挹注，甚至有許多政務係透過法令罰則和學校相向。
六、 學校缺乏回應績效責任應有的權限與資源
我國學校教育經費分配偏採班為單位核配（陳麗珠、陳世聰，2008），學校經費大部分都用以支應基本的營運費用，各項補助也都以分級方式為之，並未針對個殊需求給予個殊之相對補助。且在經費科目的使用上，學校並未隨著教育改革的步幅獲得相對的鬆綁。因此，學校在學校本位發展需求的實踐上，經費受限，人事與課程也跟著受限，呈現發展上的限制。
參、 綜合反思
學校層級不同目的也不同，相對地經營管理與績效評估的取向也會有所不同。國民教育階段屬義務教育，最終在協助受教者開發潛能、成就健全的國民，是以除了其內部效益之外，也強調外在效益。就國民教育的宗旨而言，它應從公平的準則來看績效的問題，而非從效率準則來看。
就評估的學理，其評估準則可分為一般與特殊準則兩類，前者概指效率、效能、充分、公平、回應與適當等，後者概從輸入、過程、結構、產出等次級準則來取代淨產出，並非真正評估政策之影響（吳定，1995）。我們難在考量學校層級、學校背景、與回應標的對象的情況下，提出一個可以放諸四海皆準的績效評估內涵。而如果勉強提出一個通用的評估方式，也應只能是個認可制，只能評出符合一個優質學校必備的一些條件而已；但條件中也有可能存在不合理的部分，這也是精進成長的部分。當前我國對於學校或校務的評鑑，偏重於特殊性的準則，而一般性的準則雖是近年教育理念的核心，卻受限於評估的可行性，往往被忽視或弱化。是以學生所成就的是帶得走的「能力」，但卻缺乏禁得起檢驗的良好品格。
另一個需要考量的是績效評估含有學校本位的精神，有裁量空間才有負責空間；國內在人事、財政與課程自主有限情況下，要課以教育好每一位學生的責任，並不公允。此外，經過十年教改的反思，我國近年諸多教育計畫以課程與教學之精進為核心目標，在教育理想上雖期許領導者扮演更多元的角色，在課程和教學領導上扮演更積極的角色，然而學校領導者扮演此角色的正當性並不充分。期待者要領導者所依仗權力來源，事實上已日漸薄弱；是以學校經營者即使熱誠依舊，卻難敵制度面不足所造成的耗損。
面對學校經營困境，學校經營者仍須堅守崗位。挾著義務教育基本資源不虞匱乏的優勢，可從基本功著手，依據現有法令訂定必要的學校規章確實執行仍大有可為。績效強調的無非是公平與效率兼具，學校宜就有限的資源盡量做到公平的分配。
肆、 因應績效評估的學校經營管理策略
依據前述分析，本文提出幾點學校經營管理在因應績效評估上的策略：
一、 完整的經營理念――學校應有一套完整且經得起檢驗的經營理念
二、 系統的策略規劃――經營管理策略應來自系統化的規劃流程
三、 理念正確的夥伴――各層執行者對其上位策略理念有一定的理解
四、 靈敏的執行過程――適當監控，適時支援，及時回應
五、 密切的同儕互動――重視同儕專業對話與建立溫暖信賴的師生關係
六、 差異化教育作為――從影響面建構學校的差異化教育作為
七、 匯聚可用的資源――學校應有足夠的人力與資源來成就本位理想
八、 及時整理努力的痕跡――學校應建立資料成果隨時建檔的習慣
九、 進行學生成就測驗的分析與研究

伍、 結論與建議
學校經營管理的層面廣泛，最終無非是透過學校廣泛層面的作為來成就學生的成長，而績效評估則是希望檢核學校是否回應了應盡的職責。由於學校教育的目的並非均可以量化產出來證明績效責任的達成，諸多部分僅能從投入或過程面的促進學生成長的因素加以衡量。因此，學校除了注意量化績效的表現外，更應從學校經營管理的策略與執行來呈現學校的努力與效果，善用各種方式來證明自己的績效，證明學校經營管理的優質。研究者認為未來學校經營的績效評估，應可有下述的作為：
一、 教育績效評估應兼顧教育與社會的理想性
二、 績效評估不宜單採具體量化的短期輸出，亦應重視質性的影響描述
三、 受評估者應充分舉證學校績效的證據，無論量化的或質性的
四、 評估應考量各校背景因素與立足點，以求績效評估之公平性
五、 績效的判斷應在制式衡量指標外，容許各校可有各自的呈現方式
六、 績效評估應強調努力的程度與產出的關係

參考書目
行政院教育改革審議委員會（1996）。教育改革總諮議報告書。台北：行政院研究發展考核委員會。
吳定（1995）。公共行政論叢。台北：天一。
吳明清（2001）。從智慧中挖掘寶藏。教育研究月刊，91，10-16。
林邦傑（2001）。超越自我、領先卓群――校務評鑑與校務發展。教育研究月刊，91，5-9。
林嘉誠（2004）。行政機關績效評估制度的建置與回顧。輯於行政院研究發展考核委員會編，政府績效評估 (頁3-20)。台北：行政院研考會。
陳麗珠、陳世聰（2008，11月）。地方政府財政能力與教育經費關係之探究：財政中性觀點。發表於於地方教育發展學術研討會，台北市。
Bellamy, G. T., Fulmer, C. L., Murphy, M. J., & Muth, R.（2007）. Principal accom- plishments: How School Leaders Succeed. NY: Columbia University.