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构建江西地税税收执法内控机制的探讨
张勇 卢启军
内容提要：税收执法风险问题已引起了大家的关注。上饶县地税局课题调研组依据内部控制理论，认真调研当前江西地税收执法内部控制的现状，通过调查分析当前江西地税税收执法内控机制的缺陷，提出了在江西地税系统构建税收执法内控机制的几点想法。
关键词：内控理论 内控现状 执法风险 构建机制

2010年8月27日，温家宝总理在全国依法行政工作会议上强调，各级政府和所有工作人员要牢固树立法治观念，要严格依法办事，要健全行政监督体系和问责制度。地税部门作为国家行政执法部门，拥有国家赋予的税收执法权，能否公平、公正行使权力，能否规范行使税收执法权，是有效防范税收执法风险的重要前提，也直接关系到税务部门乃至党和政府在人民群众中的形象，关系到组织收入任务的完成。结合美国COSO提出的内控理论及当前地税部门税收执法内控的实际，探讨构建防范税收执法风险内部控制机制，已成为当前地税部门亟待解决的重要课题。
一、 内部控制理论概述
美国COSO委员会提出的《内部控制-整体框架》指出，内部控制是由董事会、经理阶层和其他员工实施的为营运的效率效果、财务报告的可靠性、相关法令的遵循性等目标的达成而提供合理保证的过程。其构成要素：1、控制环境。任何企业的活动是企业中的人及其活动，人的活动是在环境中进行，环境要素包括：员工素质、管理当局经营哲学和经营方式、组织结构、职责权限等。2、风险估价。企业必须制定目标，该目标必须和销售、生产、财务等作业相结合，为此，企业也必须设立可辨认、分析和管理的相关风险的机制，以了解自身可能面临的相关风险并适时加以控制和处理。3、控制活动。企业必须制定控制的政策和程序，并予以执行。4、信息与沟通。围绕在控制活动的周围是信息和沟通系统，这些系统使企业的内部员工能取得他们在执行管理和控制企业经营过程中所需的信息并利用它们进行相应的活动。5、监控。整个内部控制的过程必须施以恰当的监督，通过监督活动在必要时对其加以修正。这种监控包括单位或部门的各级人员定期或不定期对自己执行各项规章制度的检查和内部控制制度的专门部门所进行的财务审计和管理审计。
根据COSO的内控理论，结合税收执法的特点和内容，我们可以设置税收执法的内控机制。税收执法内控机制，是指地税系统内履行执法管理职能的各级执法主体，为履行税收执法职能、实现税收执法内部控制目标而建立、实施的内部管理制度及其运行过程的总称。税收执法内控机制的目标，是保证税收执法活动依法规范、执法人员守法尽职、风险管理科学高效、征纳关系和谐稳定，确保地税各项工作任务的顺利实施。建立和实施税收执法内控机制的内容主要包括组织体系建设、信息采集与反馈、风险评估、制度建设、监督检查五个方面。
二、江西地税税收执法内控的现状
  国家税务总局局长肖捷在2008年全国税务工作会议上提出了，要建立和完善税务系统内控机制。这是新时期新形势下，税务总局加强对税收执法权和行政管理权的监督制约、提高税收工作质量的新举措。近几年来，江西地税也陆续出台了多种防范税收执法风险的举措，目前税收执法内控上主要有以下特点：
（一）分工到位，明确了税收执法监控各归口部门。在税法宣传、纳税辅导、咨询服务、税收法律救济、税收争议等方面，由各级地税纳税服务部门负责；在税收政策的落实，税收规范性文件的合法性审核，重大税务案件的审理和行政处罚，税收执法情况的督察等工作由政策法规部门负责；在党风廉政建设、反腐败工作、税收执法监察工作由监察室负责；在人事安排和对干部职工的教育培训工作由人事教育部门负责。这些充分体现了各级税务机关对税收执法监督控制的重视，为税收执法监督控制提供了组织保障。
（二）完善管理，实现了税收征管科学化、规范化、精细化管理。江西省地方税务局2004年2月18日开始启动了征管业务软件上线，严格按照规范化管理的要求，界定了征、管、查职能，将组织目标进行职位分类，以工作流的形式明晰每一个部门的每一个岗位，每一个岗位的每一个环节，每一个环节的工作标准、工作职责，到2010年开始启动“两业”（建筑业、房地产业）管理系统业务开发，短短几年时间，已基本实现了税收征管规范化、科学化、精细化管理，为税收执法风险防范提供了硬件支持。
（三）机制牵引，全面推行了税收执法责任制。推行税收执法责任制是新时期地税部门依法行政、依法治税的要求。自2001年以来，江西省各级地税机关就开始积极推行税收执法责任制工作，2005年6月后，全省各级地税部门对照总局税收执法责任制的“两个办法”和“两个范本”，结合自身工作实际建立健全了相关制度，使税收执法责任制工作走上制度化、规范化、日常化的轨道。
三、当前江西地税税收执法内控缺陷
依法治税是地税工作的灵魂，然而税收执法风险却是客观存在的，但也是可以防范和降低的。税收执法风险防范，其核心是税务人及其履行职责活动的控制。当前江西地税系统的税收执法内部控制，存在以下的缺陷：
（一）建立了单一的税收执法风险防范制度，但未形成一个整体的防范体系，影响税收执法风险防范的有效性。税收执法风险的防范具有全面性、重点性、持续性的特点，涵盖着税收执法各个层级、环节、部门和岗位，覆盖着税收执法权力运行的全过程，在兼顾全面防范的基础上，需要对税收执法的关键环节和关键点进行重点防范，并要根据税收执法外部环境的变化进行持续改进和完善。缺少统一的风险防范内控机构，必然会影响税收执法风险防范的有效性。以江西省上饶市地税局为例，目前该局运行的由法制部门管理的税收执法责任制和规范性文件定期清理制度，由征管部门管理的规范化管理制度、征管信息预警制度和税收征管状况监控分析制度，由监察室管理的税收执法监察和风险岗位廉能管理等等，这些制度的运行分别由不同的职能部门执行均不同程度地具有防范和化解税收执法风险的作用，但缺少专门机构来统一管理，无法形成一个有机体，影响税收执法风险防范的有效性。例如，根据《上饶市地方税务局关于2010年第二季度数据质量检测情况的通报》和《上饶市地方税务局2010年上半年征管状况分析报告》，可以看出该局2010年第二季度新开业户逾期未核定户数有12户，按照《江西省地税系统税收执法过错责任追究实施办法》第十五条第十二项的规定，应处以“责令作出书面检查”的行政处理的人次至少有12人次，而从《江西省地方税务局关于2010年上半年税收执法过错责任追究情况的通报》中可以看出，上饶市地税局2010年上半年实施了责令书面检查的人次仅3次，显然该局征管部门和信息中心对已发现的税收执法过错行为未及时移送到当地法制部门进行责任追究，这很明显说明该局各职能部门在税收执法风险防范上尚未形成合力，影响了该局税务执法风险防范的有效性。
（二）税收执法内部控制相关制度已建立，但建立的相关制度并不完善，影响执法督察的执行力。主要表现在：1、根据《江西省地税系统税收执法过错责任追究实施办法》的规定，税收执法过错的最高行政处理形式为取消执法资格，追究的对象只能是有执法资格的干部，对实际同样执法的事业编制的人员和临时聘用人员不适用，且《江西省地税系统税收执法过错责任追究实施办法》并未规定，无执法资格的人员可参照实行。2、税收执法风险从总体来讲是可以控制在可容忍的范围内的，但对税务执法人员个体却存在不公的情况，无法解决“干的越多错的越多被处理的越多”的问题。3、税收执法督察局限于税收收执法检查和执法监察，未能较好地利用其他渠道的税收执法风险信息。
（三）税收执法风险防范有全过程的监控措施，却缺乏对监控结果的后续应用，影响税收执法风险防范的持续性。目前，江西地税未建立起税收执法风险信息系统，各职能部门在日常征管督查、税收执法检查、税收执法监察等工作中发现的执法过错、执法违法信息不能有效地应用到税收执法风险防范上，其工作往往是进行通报、要求整改了事,未对相关信息进行收集、筛选、整合，形成可共享的预警信息。例如在异地经营管理上，2008年上饶市地税局在《关于2008年税收执法检查和执法监察情况的通报》中，列出有6个县级局存在外埠报验《外管证》核销不及时的情况，道理上讲，市局已经通报的问题会引起各基层单位的重视，会把通报的问题作为自己日常工作防范的重点，然而，同样的问题在一年多后的2010年9月份在上饶县地税局又被通报。可见，对已发现的税收执法风险点，未能被地税系统广大干部充分应用到工作中，必然会影响税收执法风险防范的持续性。
四、构建税收执法内控机制的几点思考
为了更好地规范税收执法行为，提升税收执法质效，保障税收职能的充分实现和执法安全稳定，有效防范和降低税收执法风险，切实提高依法治税水平，构建一个科学的税收执法内控机制是很有必要的。
（一）建立完整高效的税收执法内控组织体系
组织体系的建设，是建立税收执法内控机制的基础。内控主体要按照税收执法监控的职责、层级设立专门的税收执法内控领导小组，由内控主体单位负责人及其职能部门组成，负责审议本主体的内控管理制度实施意见、内控管理制度调整方案、税收执法过错处理意见，负责审核税收执法风险管理报告，决定执法风险应对措施；负责本主体执法人员的业务培训和岗位胜任能力培训，引导执法人员树立爱岗敬业意识、社会责任意识和纳税服务意识。内控领导小组下设办公室，负责组织、协调内控机制的建立、实施及日常工作，具体负责拟定内控管理制度实施方案，根据内控环境和执法风险的变化情况，拟定内控制度调整方案，组织发布执法风险预警信息，组织税收对执法行为进行监督、检查，制作执法过错处理意见书等；内控组织内各成员部门要在内控领导小组统一领导下，相互协作、相互制约、相互监督，形成一个完整高效的内控组织体系。
（二）建立及时有效的风险信息管理系统
一个好的税收执法风险管理系统能够实现对税收执法风险的有效管理。内控主体应当建立风险信息采集与沟通制度，明确内部控制相关信息的收集、处理和传递程序、有效使用，内控主体可以通过地税征管信息平台、执法检查、执法监察、内部审计等渠道获得内部信息，也可以通过政风行风评议、纳税人评地税机关和地税管理员、税收执法外部评议、12366热线、群众来信来访等渠道获得外部信息。
1、定期对岗责体系进行风险排查。排查对岗位职责和权力事项进行风险排查、清理，并对梳理出的权力事项进行流程优化和再造。针对每项业务，按照廉洁、效能、便民的原则，制定工作流程图，按照规范化管理工作要求，明确工作职责、工作程序、工作标准，明确办理时限，及时在规范化文本管理软件中更新。
2、定期采集风险信息。将税收执法风险纳入日常执法管理工作中，在科学评定税收执法风险的前提下，对税收执法风险信息进行分析评估，系统的梳理出税收执法风险来源、风险要素、风险环节、风险区域、风险时期，确定风险的类别、等级，确定风险的处理意见、应对措施、责任追究意见等。对找出风险的监控信息，及时纳入税收执法风险管理预警系统，实现风险信息的集成与共享。
3、及时进行风险信息沟通与反馈。将风险信息及时在系统内部各管理层次、责任岗位、业务流程之间，以及外部纳税人、举报人、网络媒体与监管机构之间进行沟通与反馈。对可能发生或正在发生的风险，及时进行预警，采取提醒、督导、纠错等措施，纠正工作中的失误和偏差，堵塞漏洞，化解风险。对对已经发生的税收执法过错、税收执法违法行为报告有关部门进行处理。
（三）建立规范务实的税收执法内部控制制度
税收执法内控制度包括规范性文件管理机制、内部制度管理机制、岗位运行机制、学习培训机制、税收争议化解机制、税收执法应急预案机制等。一要加强规范性文件管理，严格执行税收规范性文件管理办法，落实好规范性文件的起草、审核、把关及备案规定；坚持规范性文件定期清理制度，对矛盾冲突或者内容不适当的规范性文件和规章制度，及时修改或废止，并对清理结果进行通报，保证税收执法依据的有效性。二要加强对内部管理制度的管理。定期对内部规章、制度进行清理、修订和完善，形成内部控制的整体合力。三要落实学习培训机制，制定并按计划开展各种类别和形式的教育培训，加强对干部职工的素质教育，确保执法人员能够完成其执法岗位职责和权限。四要制定执法风险应急预案机制上，要明确风险预警标准产，对可能发生的重大风险或突发群众性事件，制定应急预案、明确责任人员、规范处置程序，确保突发事件得到及时妥善处理。
四）执行严格到位的税收执法督察制度
税收执法督查是规范税收执法行为的必然要求，是提高征管质量的有力保障，是保护税收执法人员的具体措施。
1、解放思想，消除顾虑。一方面税收执法督查人员要消除“怕得罪同事”、“怕领导不高兴”的顾虑，改变“多一事不如少一事”和“民不举，官不究”的错误认识，主动履行督查职责，实施对税收执法权的有效督查。另一方面各个税收执法部门和税收执法人员要提高认识，走出执法督查就是找自己麻烦的思想误区，充分认识督查也是关心、督查就是保护的道理，主动接受督查。
2、创新手段，全程监督。税收执法督查是对税收执法行为的全过程和各个环节实施全程监督、监控、检查。内控主体要明确各个相关职能部门在税收执法督查中的职责权限，规范监督检查的程序、办法和要求，要把日常监督与专项监督结合起来，充分利用数据信息系统，采取人机的方式，实现全程监督。
3、加强检查，追究到位。督查组各成员之间要互相协作，互相制约，充分发挥各自的职能作用，形成税收执法监查的合力。既要使税收执法督查工作运转更为协调，又要有效地避免了重复检查。通过税收执法督查发现问题的，要严格责任到人，并要对发现的问题进行研究探索和完善监督机制，最终达到规范执法的目的。

参考文献：
（1）威海市地税局税收执法内控机制管理办法,中国.威海政府门户网站 - 威地税发〔2009〕16号。
（2）吴水澎、陈汉文、邵贤弟《企业内部控制理论的发展与启示》，《会计研究》2000年05期。
（3）《上饶市地方税务局关于2010年第二季度数据质量检测情况的通报》，饶地税信便函〔2010〕5号。
（4）《上饶市地方税务局2010年上半年征管状况分析报告》，饶地税函〔2010〕70号。
（5）《江西省地方税务局关于2010年上半年税收执法过错责任追究情况的通报》，赣地税发〔2010〕100号。
（6）《关于2008年税收执法检查和执法监察情况的通报》，饶地税函〔2008〕213号。
（7）《江西省地税系统税收执法过错责任追究实施办法》，赣地税发〔2009〕166号。

作者单位：上饶县地税局
（1）张勇，男，1973年5月，大学本科，硕士学位，现任上饶县地税局党组成员，副局长。
（2）卢启军，男，1975年4月，大学专科，现任上饶县地税局法规股长。