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论行政处罚的一事不再罚原则

论文摘要：行政处罚是国家特定行政机关依法惩戒违反行政管理秩序的个人、组织的一种行政行为，属行政制裁范畴，遵守法定的行政处罚原则与适用原则。一事不再罚原则是行政处罚适用原则中重要的一项原则，定义在我国《行政处罚法》第二十四条为“对违法当事人的同一违法行为，不得给予两次经上行政罚款的行政处罚。”对这一原则中，何为一事、何为再罚等的理解存在较多分歧，在操作过程中也遇到了若干麻烦，有的不属于一事不再罚的情形，有的存在重复处罚、多头处罚的情形。因此本文运用我国有关法学理论，并结合行政处罚案件中的具体实践，对一事不再罚原则所涉及的问题进行了分析和研究，并提出了先罚有效，后罚无效、择一重罚从重处罚等解决问题的方案，冀求以此对一事不再罚原则的适用与裁量有所帮助。

关键词：一事不再罚 行政处罚 重复处罚 多头处罚
行政执法 适用与裁量

一、一事不再罚的起源及含义
（一）一事不再罚的起源
一事不再罚的最早起源有两种看法：一是认为其是由古罗马共和国时期的一事不再理原则演变而来。一事不再理即是对于当时法院一审终审所作判决已经发生法律效力的案件，除法律特别规定外，不得再行起诉和处理。这个原则适用于民事案件和刑事案件的审理，目的在于防止难以执行和明显不公的情形出现并防止法院对同一案件以同一事实和理由作出相互矛盾的裁判，以及法院对同一犯罪以同一事实和理由重复定罪并给予刑事处罚等。
　　二是认为一事不再罚源于美国《宪法修正案》第5条的双重处罚禁止规定，这条规定后来被德国的《基本法》(第103条第3款)和日本《宪法》(第39条)所继受。它是指任何人不能因为一次行为受到两次以上的刑事处罚，最初只是适用在刑法领域。后来，随着社会的发展，各国政府的行政管理目标和理念发生了转变，更加注重控制政府公权的扩张，因而从管理性政府发展到服务性政府，保护公民的合法权益成了行政法的核心价值。为了防止行政处罚权的滥用，西方国家行政处罚领域也渐渐引用了一事不再罚的立法理念，主张对于同一个违法行为，不得给予两次以上相同或不同的行政处罚。
（二）一事不再罚的含义

理论界和行政执法实践中对一事不再罚原则的理解存在不同的观点。概括起来，主要有以下几种：
    第一种观点：认为一事不再罚系指对于个人或组织的某一违法行为，只能依法给予一次处罚，不能处罚两次或多次。对于违反行政法律规范已构成犯罪的，行政机关不再予以处罚。
     第二种观点：认为一事不再罚系指同一行政机关（含共同行政机关），对同一违法行为只能实施一次处罚，不得重复处罚。即一事不再罚原则只禁止同一行政机关对同一违法行为进行两次以上的处罚，如果同一行政机关遇有行为人两个以上违法行为的，可以处罚两次或者两次以上；两个以上行政机关对同一违法行为触犯多种行政法律规范的，可以给予不同的处罚某一违法行为触犯刑法而受刑罚处罚并不排除违法者还应承担行政处罚的法律责任。
     第三种观点：认为一事不再罚系指对相对人的一个违法事实只作一次行政处罚，已作过行政处罚的，不应再实施处罚。一个违法事实分别触犯了几个行政法规范，构成了几种违法名称，可以分别由几个行政机关来处罚，其中一个行政机关先行处罚了，别的行政机关不应再处罚，即先罚有效，后罚无效。
第四种观点：认为一事不再罚系指行政相对人的一个行为违反了一种行政法规范时，只能由一个行政机关作出一次处罚。它要求，已受处罚的某一违法行为不能以同样的事实和理由，依同样的法律规范再受处罚。
（三）一事不再罚含义的分析
对以上观点的简要分析如下：
观点一：将一事不再罚绝对化，在实际执法过程中无法解决一种行为在违法行政法律规范同时又触犯了刑律的情况。若按照这一解释，某一行为在违反了行政法律规范同时又触犯了刑律的，将重罚吸收轻罚规律加以运用，则其就不在追究当事人的行政违法责任。这也与行政处罚法总则中的一种法律不能代替另一种法律责任原则相抵触。
观点二：虽然没有抵触相应原则，但在实际中容易造成多头处罚、多头罚款的现象，那么，随着我国法制的日益完善，行政法律规范数量的增多，同一行为被处罚的现象及次数将不断增多，会造成行政相对人不堪重负，而且，不同行政机关的多头处罚也会必然缩小市场主体的活动范围，不利于社会主义市场经济的健康、持续及稳定发展。
观点三：考虑到同一违法事实同一理由的违反同一法律规范和实施处罚的主体，有其合理的之处，但其忽视而了不同行政机关可否基于同一事实，但不同理由（不同的行政法律规范）予以分头处罚的现象。
观点四：则没有注意到违法当事人的一个行为可能违反多种行政法律规范，引起了多个违法事实的现象。
综上分析各家观点，争论主要在以下三个问题：（1）何谓同一违法行为，即对一事的认定；（2）什么样的情况下，对于同一违法行为，不得实施两次以上的行政处罚；（3）在什么样的情况下，对于同一违法行为，可以由不同的行政主体实施两次以上的行政处罚。通过对这三个争论点的进一步论述，不仅能够明确一事不再罚原则的适用范围，也能更清晰的了解这一原则的内涵所在。

二、一事不再罚的适用
（一）一事不再罚原则的适用范围
其一，关于行政违法行为与同一违法行为的认定。
行政违法行为是指违反行政法律规范的行为，对于行政违法的标准，在不同法律、法规及行政规章中规定极不一致。有的规定相对人在客观上有违法行为即可以处罚；有的除违法行为外，其行为还必须达到一定程度才能进行处罚，有的规定除有违法行为外，相对人在行为时，主观上还须有故意等。总之，单行法律、法规及行政规章对于什么是应当行政处罚的违法行为并没有一个统一的标准，而是需要按照规范这一违法行为的单行法律、法规及行政规章的具体规定，去判断是否构成了违法行为。同一违法行为是指同一行为主体基于同一事实和理由实施的一次性行为。在这里，同一个违法行为即同一个违法事实，它既包括一个行为（或事实）违反一个法律，法规规定的情况（即同一性质的一个违法行为），也包括一个行为违反几个法律，法规规定的情况（即不同性质的一个违法行为），而不包括多个违法行为。从法律后果上看，同一违法行为有四种形式：1．一行为违反一个法律规范，由一个行政主体实施处罚；２．一行为违反法律规范，由两个以上行政主体实施处罚；３．一行为违反两个以上法律规范，由一个行政主体实施处罚；４．一行为违反两个以上法律规范，由两个以上行政主体实施处罚。前两种情况称之为纯单项违法行为，后两种情况可称之为同一多项违法行为。一事不再罚原则仅适用纯单项违法行为，后两种情况可称之为同一多项违法行为。一事不再罚原则仅适用纯单项违法行为，不应适用于同一多项违法行为。纯单项违法行为因其行为只触犯某一法律规定，故只能受一次行政处罚，无论是单处还是并处。当前，对同一违法行为，数个行政机关分别处罚的情况较多，不利于依法保护相对人的合法权益，有导致滥施处罚可能。正确适用一事不再罚原则，一般情况下，一个违法行为，则只能由一个行政机关处罚。一事不再罚原则并不适用于同一多项违法行为。即这一情况是同一违法行为违反两个以上法律规范，由一个行政主体实施处罚，也就是规范竞合。这种情况由于立法的统一性不够造成的。随着行政管理的科学化程度和立法质量的提高，这种现象应当避免。至于根据哪个法律规范，给予怎么样的处罚，应该按以下规则办理：
１、特别法优于普通法。二者关系所反映法律规范规定不同受罚行为构成要件之间逻辑对比关系。重法优于轻法为例外，即当特别法在处罚上轻于普通法时，应适用普通法，这样有利于实现行政处罚目地，体现违法行为与处罚相适应的原则。
２、新法优于旧法。当行为所违反的两个以上的法律规范属于同一个效力等级，或者这些法律规范在规定受处罚行为构成上不存在属种关系时，行政主体根据新法优于旧法的原则，适用新法对违法行为予以处罚。另一种情况是对同一违法行为违反两个以上法律规范，由两个以上行政主体实施处罚。如违反许可法律规范的行为人，一个行为往往触犯数个法律规范，应由不同的主管部门分别处罚。为保护当事人的利益，唯一限制是，两个以上行政机关不得同时进行罚款处罚。除此之外，可以进行其他的行政处罚。
其二，违法行为是否受到行政处罚的认定。
一事不再罚原则适用根本在于某个违法行为是否受到行政处罚。最终如何认定，可区分为两种情况：一是该行为只能由一个行政机关实施处罚的，该机关不得以任何理由给予当事人两次以上的处罚。这种情况下，行政机关对于当事人的违法行为是否被查处是很清楚的。如果要排除曾被查处的可能，举证责任在该行政机关；二是该行为可由两个或两个以上行政机关查处，那么甲机关是否给予了处罚？给予了何种处罚？乙机关则可能不知道。而一个违法行为是否受到过处罚，是当事人免除部分或全部责任的有利证据，若行政机关实施处罚阶段进行了告知，违法行为人应及时进行陈述和申辩，并出具相关证据材料，如果当事人不就违法行为是否受到行政处罚进行陈述和申辩，或陈述和申辩的理由不能成立，应视为当事人的该违法行为未曾受到过行政处罚。这个问题如果在行政诉讼阶段当事人提出的话，举证责任应在当事人，而不在行政机关。
其三，关于两次处罚的理由和种类。
产生一事再罚的原因是多方面的，其中大量的一事再罚都由各行政主体自身违法引起。比如，某一行政主体在已经对相对人的同一个违法行为作出处罚的前提下再次为某种目的违法作出第二次处罚。再如，一行政主体已对相对人的某一个违法行为作出处罚，另一个行政主体基于错误的管辖再对该相对人作出处罚。这些出于行政主体自身违法引起的再罚直接违背处罚法定原则。纯正的一事不再罚源于立法上的策略和法理上的考量，其中因法条竞合引起的一事再罚是相当典型的形态。法条竞合是指同一行政违法行为因行政方面的立法对法条的错综规定，出现数个法条所规定的构成要件在其内容上具有从属、交叉，甚至完全重叠的关系，而这些法条往往赋予同一、同类或不同的行政主体行使行政处罚权的情形。如妇女卖淫屡教不改尚不够刑事处分的行为，既违反《中华人民共和国治安管理处罚条例》构成治安违反，又违反国务院教养的有关规定构成违法，对此，公安机关和劳动教养委员会都有处罚权。所以行政权力的交叠，同一违法行为往往会因为不同的理由受到两个或两个以上行政机关的处罚。即如前所述的同一多项违法行为，而这些情形则不应视为违反了一事不再罚原则。我国《行政处罚法》规定的罚种有７种，其中罚款是各行政执法机关所公有的权力，也是在实践中使用最多的，为了防止重复处罚和多头罚款，一事不再罚原则在适用上仅限于罚款。该法所以对其他罚种不作规定主要是因为其他罚种不太可能在适用上出现重复，或即使出现重复也不太可能对当事人产生实际上的意义，如警告。
（二）一事不再罚原则的例外情形
1、重新作出的行政处罚决定，如行政机关认为原行政处罚不当，撤销了原行政处罚决定；行政处罚被上的行政机关或者人民法院撤销并责令重新作出具体行政行为，行政主体据此重新作出行政处罚决定，不违反一事不再罚。
2、行政处罚的并处。行为人的一个行为，违反了一个法规规定，该法规规定同时施国主体可以并处两种处罚，如可以没收并罚款，罚款并吊销营业执照等，这种并处亦不违背一事不再罚原则。
3、行政处罚的转处（换罚或易科）。在一些具体的行政法律规范中，规定了行政主体对行为人给予一种处罚后，处罚难以执行，行政主体可以改施另一种形式的行政处罚，这种转处的情况也不属于一事不再罚的范畴。
4、执行罚与行政处罚的并处。执行罚是对拒不履行法定义务的人，由主管行政主体采取连续罚款的方式促使其履行义务的一种强制手段。这时的罚款是一种强制执行的方式，目的在于促使义务人履行义务，不在于惩罚违法者，可以与对违法者的行政处罚一并适用，而是这种罚款还可以连续多次适用，直到义务人履行义务为止。
5、行政处罚中的专属管辖。行政处罚中的有些处罚种类专属于某特定行政主体，如吊销企业执照专属于工商部门，行政拘留专属于公安部门，则对当事人的同一违法行为在有关部门处理后，还需要作出专属于特定行政主体的行政处罚种类的，则可根据有关法律规定，由享有专属管辖权的行政主体再次处罚。
6、一个行为同时违反了行政法规范和其他法律规范的，由有权机关依据各自的法律规定实行多重性质不同的法律制裁，不受一事不再罚的限制。对此，笔者前文已作论述。
7、多个不同的违法行为违反同一种行政法规范的，可以由行政主体分别裁决，合并执行。每一种违法行为均应依法给予一次处罚，不适用一事不再罚。

三、对我国《行政处罚法》第24条规定的理解与分析
我国《行政处罚法》第24条规定：对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。这条规定可以说是一事不再罚原则在法律中的具体体现。这条规定即指对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上的同类行政处罚（罚款）。正确理解这条规定的涵义，我们应当注意以下三个方面的问题。
1、行为人的同一个违法行为，同时违反了两个以上法律、法规的规定，可以给予两次以上的处罚，但如果处罚是罚款，则只能罚一次，另一次处罚可以是依法吊销营业执照或许可证，也可以是责令停产停业，还可以是没收非法财产等，只是不能再罚款。
2、行为人的同一个违法行为违反了一个法律、法规的规定，该法律、法规同时规定施罚机关可以并处两种处罚，如可以没收非法所得并处罚款，罚款并处吊销营业执照，罚款并处行政拘留等，这种并处是同一机关对同一个违法行为给予不同形式的处罚，是法律、法规所允许的，并不违背一事不再罚原则。
3、违法行为性质严重已构成犯罪的，依法追究其刑事责任的同时，依法应予行政处罚的当然适用。
根据以上分析，我们可以看到《行政处罚法》第24条规定对限制行政机关的随意性，限制和杜绝乱罚款、滥罚款的现象，做到公正处罚，使行政处罚与违法行为相适应，保护当事人的合法权益具有很大作用。但是我们也必须看到，在目前行政处罚种类繁多，行政管理职权、行政法律规范交叉重叠的情况下，这条规定显得较为简单，并不能全面解决多头处罚、重复处罚的问题。为此在今后的理论探讨和行政执法实践中，我们必须对一事不再罚原则继续进行深入细致的研究，以逐步找出恰当合理经得住实践考验的具体规定，使其完备起来，达到既能保障行政机关有效实施行政管理，同时又能保护公民、法人或者其他组织合法权益的目的。

四、一事不再罚的意义
一事不再罚原则是行政处罚的一项重要原则。在我国目前行政处罚的实施过程中，重复处罚、多头处罚现象较为严重的情况下，确立一事不再罚原则具有重大意义。
1、可以切实保护当事人的合法权益。在行政处罚中适用一事不再罚原则，有助于保证行政处罚的公正、准确，避免当事人受到与其违法行为的事实、性质、情节以及社会危害性，不相适应的处罚。
2、可以促进行政机关及其工作人员做到廉洁奉公，尽职尽责，避免以权谋私，滥用权力，执法犯法等不良现象的发生。从而提高行政机关及其工作人员在人民群众心目中的形象，减少一些不必要的矛盾，维护良好的干群关系。
3、可以维护法律的严肃性和执法的统一性，避免放纵行政违法行为，使违法者逃脱应受的制裁。

五、完善一事不再罚原则的立法和执法建议
为了切实在行政处罚中贯彻一事不再罚原则，有效解决执法中存在的管辖冲突和滥罚款、乱处罚的问题，保障当事人的合法权益，实现处罚的公正性，应当采取多种措施做好以下几项工作：
首先，以一事不再罚原则指导立法，提高立法质量，搞好已有行政法律、法规、规章的清理工作。将其中重叠交叉的处罚规定压缩在尽可能小的范围内，尽量减少行政法律规范的竞合。
其次，大力推进行政管理体制改革，明确行政管理权限，使行政管理领域的划分与处罚实施主体设置的对应关系清楚明晰。加强行政机关之间的配合协作及相互监督制约关系，把行政职权竞合的情况控制在合理幅度内，避免出现行政执法中相互推诿和争相处罚的现象。
再次，端正行政执法机关和执法人员的执罚观念，强化行政处罚的目的教育，根本杜绝重复处罚的主观故意。许多行政违法行为都具有时间的连续性和空间的转换性，在第一次行政处罚过程中倘能坚决及时地纠正违法行为，恢复了合法秩序和状态，多重处罚也就失去了存在的事实前提和基础，行政机关也可达到高效率、好效果的执法水平。
最后，完善行政复议和行政诉讼等救济制度，使行政相对人在遭受不合法的一事多罚的情况下，可使自己的合法权益得到补救，从而实现处罚公正。
　　一事不再罚对于有效的规范行政处罚、保护好行政相对人的合法权益、实现行政处罚的目标等方面都有重要意义。在依法行政大背景的推动下，一事不再罚原则将发挥更为重要的作用，既制裁违法行为，又引导人们遵纪守法，理解和配合行政执法，在实施每一个行政处罚中，达到行政机关的权利义务和行政相对人的权利义务的和谐平衡，这正是一事不再罚原则所体现的法律精神和追求的社会价值。

六、结语
对相对人的同一违法行为不得再罚，既是为了保护相对人的合法权益，更是为了体现公平、公正。相对人实施了一个违法行为，如果可以反复多次地进行行政处罚，即可以多次追究相对人的法律责任，对相对人是不公平的，法律制裁也缺乏严肃性和确定性。笔者认为，在《行政处罚法》立法过程中提出一事不再罚原则的动机是为了消除不同行政机关对同一违法行为重复处罚的现象，而没有考虑到这种重复处罚背后的不重复性、复杂性。所以理论上对一事不再罚的理解的不统一，实际执法部门在实践中也感到困惑，为了使行政处罚法的精神能在执法实践中得到真正彻底的贯彻，尽快统一关于这一原则的理解和认识，是非常必要的。

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